Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2009 r., III SA/Wr 5/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2009 r., III SA/Wr 5/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Jerzy Strzebińczyk, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sprawie odmowy przyznania płatności na rok 2007 I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] r. D O R ARiMR we W wobec wniesienia odwołania przez W S od decyzji K B P A R i M R w Z z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2007 - stwierdził niedopuszczalność tego odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, na mocy art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego.

3 W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 - kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz.1071, ze zm.) odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Zachowanie tego ustawowego terminu jest warunkiem skuteczności czynności prawnej, jaką jest wniesienie odwołania. Przedmiotowa decyzja została wysłana do reprezentującego stronę pełnomocnika [...] K K z K A w J G, a odbiór wymienionej decyzji potwierdzony został w dniu [...] r. Odwołanie złożył W S w dniu [...] r. (data stempla pocztowego). Organ II instancji stwierdził, iż odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia zostało złożone jeden dzień po terminie do wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania po przekroczonym terminie powoduje jego bezskuteczność, w następstwie czego decyzja K B P A R i M R w Z nr [...] z dnia [...] r. o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2007 stała się decyzją ostateczną.

4 W S zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie D O R ARiMR we W z dnia [...] r. stwierdzające niedopuszczalność tego odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie norm proceduralnych, polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego bez jego udziału jako strony, a w konsekwencji uniemożliwienie aktywności dowodowej przed wydaniem decyzji oraz zapoznanie się z aktami, złożenie uwag i wniosków do zgromadzonego materiału dowodowego, nie doręczenie jemu jako stronie decyzji administracyjnej co spowodowało brak związania go decyzją.

5 Na poparcie skargi podniósł, że decyzja organu I instancji została doręczona podmiotowi nie będącemu stroną w sprawie, a mianowicie [...] K K, który zdaniem skarżącego nie był jego pełnomocnikiem w sprawie o przyznanie płatności ONW na rok 2007, lecz w innych sprawach, które równolegle toczyły się przed organem I i II instancji w sprawie dopłat rolnych. Dodatkowo zdaniem skarżącego decyzja została doręczona [...] w dniu [...] r., a nie jak wskazuje w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy dnia [...] r., co wynika z przedłożonej do skargi kserokopii decyzji z potwierdzoną datą wpływu przez K A.

6 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zdaniem organu odwoławczego zarzut skarżącego o prowadzeniu postępowania bez czynnego udziału strony nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności organ ma obowiązek zbadania przesłanek formalnych odwołania, tj. czy odwołanie zostało złożone w przewidzianym przez przepisy terminie. Rozpatrzenie odwołania, które zostało wniesione w uchybieniem terminu, zgodnie z przyjętym orzecznictwem stanowiłaby rażące naruszenie prawa. Organ nie uznał również zarzutu skarżącego o braku pełnomocnictwa albowiem w czasie toczących się postępowań skarżący ustanowił pełnomocnika w osobie [...] K K i do tych właśnie spraw. Z treści pełnomocnictwa wynika, że pełnomocnik jest upoważniony do prowadzenia we wszystkich instancjach spraw dotyczących dopłat do gruntów rolnych, a zatem organ odwoławczy zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego całą korespondencję kierował na adres ustanowionego pełnomocnika i nie było podstaw do przesyłania decyzji dotychczasowo podjętych przez organ I instancji do strony. Prowadzone postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 oraz przyznania płatności ONW na rok 2007 toczyły się przed organem I instancji w roku [...]. W tym roku również wydane zostały decyzje kończące postępowanie w I instancji. Organy obu instancji nie zostały powiadomione przez skarżącego o odwołaniu pełnomocnictwa dla [...] K K.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

8 Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Postanowienie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie postanowienia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

9 W niniejszej sprawie uchybienia prawa występują w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

10 Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia, wydane na mocy art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego.

11 Uchybienie terminu do wniesienia odwołania ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego (rozdział 10) zostanie ono złożone po upływie 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Stwierdzenie przez organ uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, czy strona przekroczyła termin określony w przepisach.

12 Stosownie do treści art. 39 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie zaś z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W ocenie prawidłowości doręczania bierze się pod uwagę tylko sam fakt dotarcia do adresata, z tego też względu w art. 39 stanowi się, że doręczenie pisma następuje za pokwitowaniem. Potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania ma znaczenie dowodowe przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia biegu terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz - Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008 r., Legalis, komentarz do art. 39 k.p.a.).

13 Z akt wynika, że decyzja K B P A R i Mi R w Z z dnia [...] r. doręczona została do K A [...] K K w J G w dniu [...] r. Fakt doręczenia został potwierdzony pieczęcią K i umieszczeniem daty oraz podpisu pracownika K na potwierdzeniu odbioru przesyłki. Dodać należy, że umieszczenie na decyzjach, które wpłynęły do K A [...] K K daty [...] r. jako daty wpływu, nie przesądza o faktycznym dniu doręczenia tychże decyzji do K. Znaczenie ma, jak wyżej wspomniano, podanie daty na zwrotnym "potwierdzeniu odbioru", a na nim bezspornie widnieje data [...] r. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi, że doręczenie decyzji na adres K dokonało się w dniu [...] r.

14 W przedmiotowej sprawie doniosłe wszakże znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalenie, czy [...] K K był pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu administracyjnym o przyznanie płatności ONW na rok 2007 i czy tym samym organ odwoławczy prawidłowo uznał skuteczność doręczenia decyzji na adres pełnomocnika. Zdaniem organów I i II instancji powołany [...] był pełnomocnikiem skarżącego także w sprawie o przyznanie płatności ONW na rok 2007. Z akt sprawy wynika jednak, że przed organem I instancji toczyło się kilka odrębnych postępowań dotyczących płatności rolnych za lata 2004, 2005, 2006 i 2007 (stanowisko organu I instancji w piśmie z dnia [...] r., numer dokumentu: [...]) i pełnomocnictwo z dnia [...] r., udzielone przez skarżącego, złożone zostało do B P ARiMR w Z w dniu [...] r. wraz z odwołaniem od decyzji nr [...] z dnia [...] r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości oraz odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 – a zatem złożone zostało do akt odrębnej sprawy administracyjnej, w innym postępowaniu.

15 Należy zauważyć, że obowiązek doręczania pism dotyczy tylko pełnomocnika ustanowionego w sprawie zgodnie z art. 40 § 2 kpa. Pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie bądź zgłoszone do protokołu, zaś to pełnomocnik, w myśl art. 33 § 2 i 3 kpa zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Należy więc odróżnić udzielenie pełnomocnictwa od powinności jego wykazania przed organem administracji, co stanowi jeden z wymogów skuteczności tej czynności procesowej w imieniu mocodawcy (wyroki NSA – z dnia 13 czerwca 2007 r. , sygn. akt I OSK 1433/06, LEX nr 344097, z dnia 4 lipca 2006 r. , sygn. II OSK 941/05, LEX nr 275483).

16 Z przywołanych przepisów wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa, pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone wprost (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1044/96, LEX nr 45639, z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. I FSK 1021/05 LEX nr 242965). Dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski -Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 1993 r., s. 79, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt II SA 1533/98, LEX nr 46787). Wobec tego nie jest rolą organu dokonywanie we własnym zakresie odpisu (kserokopii) dokumentu pełnomocnictwa złożonego do akt odrębnej sprawy w innym postępowaniu – jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku - i wywodzenie na tej tylko podstawie umocowania do działania w jeszcze innej sprawie. Obowiązkiem pełnomocnika jest złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt każdej sprawy oddzielnie. Niewątpliwie do akt niniejszej sprawy [...] K K dokumentu pełnomocnictwa nie składał a skarżący nie powoływał się w toku postępowania na okoliczność udzielenia pełnomocnictwa i dokonania tej czynności nie potwierdził. Istotnego podkreślenia wymaga również to, że wbrew przekonaniu organu co do zakresu pełnomocnictwa z dnia [...] r., nie wynika z jego treści by dotyczyło ono "spraw" lecz "sprawy", użyto bowiem liczby pojedynczej i ogólnego opisu jej przedmiotu - w brzmieniu, cyt.: "Podpisany(a) W S upoważnia [...] K K do prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy adm. dot. dopłat, płatności bezpośrednich do gruntów rolnych".

17 Sprawa administracyjna by była uznana za tożsamą (jedną sprawę) musi dotyczyć nie tylko tych samych podmiotów, ale i tego samego przedmiotu. Na tożsamość przedmiotową sprawy składają się – treść żądania strony (treść uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny. Płatności rolne za poszczególne lata i z różnych tytułów, chociaż dotyczą tej samej strony, nie mogą być uznane za jedną sprawę administracyjną, odnoszą się bowiem do innego stanu faktycznego a zwłaszcza prawnego. Nie był to zatem sprecyzowany zakres pełnomocnictwa na tyle, aby przyjmować wprost równolegle umocowanie do reprezentowania skarżącego w sprawie płatności ONW za 2007 rok – w takim wypadku organ mógł żądać wyjaśnień od pełnomocnika lub strony postępowania co do zakresu pełnomocnictwa, wzywając do usunięcia braku formalnego w postaci dokumentu pełnomocnictwa do tej także sprawy, czego wszakże nie uczynił. W powyższym świetle nie zachodziły więc podstawy do przyjęcia, że skarżący umocował [...] do działania w przedmiocie płatności ONW za 2007 r.

18 W tym stanie rzeczy, kierując decyzję K B P A R i M R w Z z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2007 do [...] K K, który nie był pełnomocnikiem skarżącego w sprawie, organ nie przesłał jej do strony postępowania. Skoro zaś decyzja nie została prawidłowo doręczona skarżącemu w dniu [...] r. – nie można wywodzić skutków prawnych w zakresie następstw co do niezachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania.

19 Z tych względów, na mocy art. 145 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.