Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2009 r., III SA/Wr 267/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2009 r., III SA/Wr 267/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi P. M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w M. w sprawie przeprowadzenia procedury wyboru biegłego rewidenta do badania rocznego sprawozdania finansowego ZP ZOZ w M. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D. – powołując się na art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.s.p.") – stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w M. z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie przeprowadzenia procedury wyboru biegłego rewidenta do badania rocznego sprawozdania finansowego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w M. z powodu istotnego naruszenia art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.r.") w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

3 Według organu nadzoru, z art. 66 ust. 4 u.r. wynika, że wybór rewidenta do badania sprawozdania finansowego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w M. należy do kompetencji Rady Powiatu w M., która nie może przenieść tego uprawnienia na inny podmiot. Nie ma także podstaw do dzielenia kompetencji na uprawnienie do przeprowadzenia procedury wyłonienia osoby mającej badać sprawozdanie finansowe oraz na ścisły wybór takiej osoby.

4 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Powiat M. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D., zarzucając temu aktowi naruszenie prawa materialnego:

5 1) art. 79 ust. 1 u.s.p. – przez zastosowanie tego przepisu i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu z dnia [...] r., podczas gdy nie było podstaw do zastosowania tej regulacji;

6 2) art. 26 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p. – przez nieuwzględnienie ich jako podstawy prawnej do wykonania przez Zarząd Powiatu w M. kwestionowanej uchwały, podczas gdy istniały podstawy do ich uwzględnienia;

7 3) art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. – przez nadmierną ingerencję organu nadzoru w kontrolę społeczności lokalnych i naruszenie zasady proporcjonalności.

8 Strona skarżąca podkreśliła, że przez wybór, o którym mowa w art. 66 ust. 4 u.r., należy rozumieć proces decyzyjny organu kolegialnego, jakim jest Rada Powiatu, skutkujący wyłonieniem biegłego rewidenta w akcie głosowania. Podejmując kwestionowaną przez organ nadzoru uchwałę, Rada Powiatu upoważniła Zarząd Powiatu do przeprowadzenia procedury mającej na celu ogłoszenie przetargu, zebranie ofert i przedłożenie ich Radzie. Tego typu działania nazwano w uchwale czynnościami "procedury związanej z wyborem biegłego rewidenta". Uchwała ta w żadnym wypadku nie upoważniła Zarządu Powiatu do wyboru biegłego, zawierając jedynie upoważnienie organu wykonawczego do podjęcia czynności technicznych, przygotowawczych, które umożliwiłyby Radzie Powiatu dokonanie wyboru stosownie do dyspozycji art. 66 ust. 4 u.r. Strona skarżąca zauważyła przy tym, że Rada Powiatu nie dysponuje środkami technicznymi, które umożliwiałyby temu organowi samodzielne wykonanie wspomnianych czynności. Ponieważ zarząd powiatu jest organem wykonawczym tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 26 ust. 1 u.s.p.), a do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie uchwał rady powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p.), przeto na podstawie tych unormowań Rada Powiatu upoważniła Zarząd Powiatu w M. do przeprowadzenia procedury związanej z wyborem biegłego rewidenta. Zdaniem strony skarżącej, powołanie w podstawie prawnej uchwały art. 32 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 u.s.p. nie jest konieczne, gdyż przepisy te stanowią ogólne podstawy podziału kompetencji między organem stanowiącym i wykonawczym powiatu. Nawet jednak gdyby przyjąć, że taki obowiązek istnieje, to jego niewykonanie nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego nieważnością uchwały. Takie naruszenie należałoby uznać za nieistotne naruszenie prawa i ograniczyć rozstrzygnięcie nadzorcze do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.).

9 Według strony skarżącej, Wojewoda D. – mając na uwadze zasadę proporcjonalności (art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego) – nie powinien tak daleko ingerować w działalność powiatu i stwierdzać nieważność uchwały organu stanowiącego w sytuacji nieistnienia ku temu podstaw prawnych.

10 W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ nadzoru zauważył, że art. 66 ust. 4 u.r. nie zawiera upoważnienia ustawowego dla organu wykonawczego powiatu do przeprowadzenia procedury (rozumianej przez stronę skarżącą jako "czynności techniczne") wyboru biegłego rewidenta i nie przyznaje radzie powiatu kompetencji do upoważnienia zarządu do podjęcia wspomnianych czynności.

11 Wbrew sugestii Powiatu M., organ nadzoru nie stwierdził nieważności uchwały ze względu na niepowołanie w podstawie prawnej tego aktu art. 32 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 u.s.p., lecz z powodu braku kompetencji Rady Powiatu do jej podjęcia, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności uchwały jest zasadne, a wobec tego nie sposób mówić o jakimkolwiek naruszeniu zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

12 Organ nadzoru podkreślił ponadto, że art. 32 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 1 u.s.p. nie stanowią podstawy do podjęcia przez Radę Powiatu uchwały przekazującej Zarządowi Powiatu kompetencji do przeprowadzenia procedury wyboru biegłego rewidenta, albowiem zadania organu wykonawczego powiatu, o których mowa w wymienionych przepisach, wynikają wprost z ustawy o samorządzie powiatowym, wskutek czego rada nie może nakładać na zarząd powiatu żadnych obowiązków w tym zakresie.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody D. (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a." – w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) objętego skargą Powiatu M. wymaga odpowiedzi na pytanie czy regulacje zawarte w uchwale Nr [...] Rady Powiatu w M. z dnia [...] r. w sprawie przeprowadzenia procedury wyboru biegłego rewidenta do badania rocznego sprawozdania finansowego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w M. naruszają przepisy wskazane przez organ nadzoru, a w konsekwencji – czy Wojewoda D. zasadnie stwierdził nieważność tego aktu.

15 Podejmując uchwałę zakwestionowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody D., Rada Powiatu w M. wskazała jako podstawę prawną art. 12 pkt 11 u.s.p. w zw. z art. 66 ust. 4 u.r. Pierwszy z przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu, według drugiego zaś – wyboru podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych do wykonywania badania lub przeglądu sprawozdania finansowego dokonuje organ zatwierdzający sprawozdanie finansowe jednostki, chyba że statut, umowa lub inne wiążące jednostkę przepisy prawa stanowią inaczej. Z dniem 6 czerwca 2009 r. weszła w życie zmodyfikowana wersja art. 66 ust. 4 u.r., w którym dodano zdanie "Zarząd jednostki nie może dokonać takiego wyboru" (art. 105 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym – Dz. U. Nr 77, poz. 649). Zestawienie art. 12 ust. 11 u.s.p. z art. 66 ust. 4 u.r. może wskazywać, że ten drugi przepis pełnił w rozpoznawanym przypadku rolę szczególnej podstawy prawnej podjętej uchwały ("w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu" – art. 12 pkt 11 u.s.p.)

16 Jednakże treść art. 66 ust. 4 u.r. nie pozwala przyjąć, by uchwała "w sprawie przeprowadzenia procedury wyboru biegłego rewidenta do badania rocznego sprawozdania finansowego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w M." mieściła się w zakresie obowiązywania tego przepisu, skoro unormowanie to dotyczy "wyboru podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych, do wykonywania badania lub przeglądu sprawozdania finansowego". W § 1 uchwały Rady Powiatu w M. zawarto bowiem upoważnienie dla Zarządu Powiatu w M. "do przeprowadzenia procedury związanej z wyborem biegłego rewidenta", nie zaś – jak przyjął Wojewoda D. – do wyboru takiej osoby. W takiej sytuacji nie sposób twierdzić, że Rada Powiatu przekazała – należące do jej wyłącznej właściwości – kompetencje organowi wykonawczemu powiatu, skoro przedmiotem uchwały jest jedynie upoważnienie Zarządu Powiatu do podjęcia "czynności związanych z przeprowadzeniem procedury zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych" (uzasadnienie do uchwały), by następnie Rada Powiatu mogła dokonać stosownego wyboru biegłego rewidenta z grona osób wyłonionych w trybie właściwej procedury. Nie można bowiem utożsamiać – jak uczynił organ nadzoru – trybu zbierania ofert kandydatów ubiegających się o wybór do badania sprawozdań (z zachowaniem reguł zamówień publicznych), a więc czynności przygotowawczych do wyboru, z samym wyborem, polegającym na podjęciu przez radę powiatu uchwały wskazującej konkretną osobę z grona konkurujących kandydatów (art. 66 ust. 4 u.r.), z którą zostanie zawarta umowa (art. 66 ust. 5 u.r.).

17 W kontekście poczynionych uwag nie można podzielić stanowiska Wojewody D., że Rada Powiatu w M. – z istotnym naruszeniem art. 66 ust. 4 u.r. w zw. z art. 7 Konstytucji RP – przekazała organowi wykonawczemu tej jednostki samorządu terytorialnego kompetencje przynależne wyłącznie organowi stanowiącemu, skoro wspomniany przepis dotyczy "wyboru podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych", nie zaś ustalenia kręgu kandydatów ubiegających się o taki wybór, co stanowi materię uchwały kwestionowanej przez organ nadzoru.

18 Zestawiając treść uchwały Rady Powiatu z zakresem stosowania art. 66 ust. 4 u.r., nietrudno zauważyć, że organ stanowiący wadliwie powołał się na wspomniany przepis, jako podstawę podjętego aktu. Jednakże takie uchybienie nie dyskwalifikuje uchwały, jeżeli znajduje ona dostateczne wsparcie w innych regulacjach.

19 Treść i charakter podjętej uchwały wskazują, że należy ona do kategorii tzw. aktów kierownictwa wewnętrznego, adresowana jest bowiem do organu wykonawczego powiatu, jej moc wiążąca ogranicza się więc do struktur organizacyjnych (wewnętrznego układu) powiatu, a przy tym nie kreuje ona praw lub obowiązków względem podmiotów funkcjonujących poza strukturą organów powiatu i jego jednostek organizacyjnych. Przy rozróżnianiu aktów prawa miejscowego oraz aktów kierownictwa wewnętrznego należy zauważyć, że tylko te pierwsze muszą być podejmowane na podstawie wyraźnej normy kompetencyjnej rangi ustawowej (art. 94 Konstytucji RP), akty kierownictwa wewnętrznego natomiast mogą mieć oparcie w normach wyznaczających określone zadanie oraz w przepisach ustrojowych odnoszących się także do organizacji pracy i funkcjonowania struktur wewnętrznych jednostek samorządu terytorialnego.

20 Jeżeli do wyłącznej właściwości rady powiatu należy uchwalenie statutu (art. 12 pkt 2 u.s.p.), który stanowi o ustroju powiatu (art. 2 ust. 4 u.s.p.), określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubu radnych (art. 19 u.s.p.), jak również organizację wewnętrzną oraz tryb pracy zarządu (art. 32 ust. 4 u.s.p.), to w granicach tak szeroko zakreślonych uprawnień do normowania reguł funkcjonowania struktur organizacyjnych powiatu trudno byłoby nie pomieścić kompetencji rady powiatu do uchwalenia aktu kierownictwa wewnętrznego, upoważniającego zarząd do wykonania czynności przygotowawczych (zorganizowanie przetargu w celu wyłonienia kręgu kandydatów na biegłego rewidenta), które umożliwią radzie powiatu (organowi stanowiącemu) wykonanie zadania nałożonego na ten organ w art. 66 ust. 4 u.r., a więc dokonanie (w formie uchwały) wyboru podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. Nie można przy tym nie zauważyć ciążących na zarządzie powiatu – jako organie wykonawczym tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 26 ust. 1 u.s.p.) – ustawowych powinności dotyczących wykonywania uchwał rady powiatu (art. 32 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.s.p.), w tym także aktów kierownictwa wewnętrznego adresowanych do zarządu.

21 W takim stanie rzeczy, wadliwe powołanie się Rady Powiatu na art. 66 ust. 4 u.r. nie dyskwalifikuje zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, skoro znajduje ona – jako tzw. akt kierownictwa wewnętrznego – dostateczną podstawę w przywołanych normach ustrojowych. Z tych też względów rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., stwierdzające nieważność uchwały "z powodu istotnego naruszenia art. 66 ust. 4" u.r., należało uchylić (art. 148 u.p.p.s.a.), ponieważ – jak wynika z poczynionych wywodów – wskazanie tego przepisu w uchwale nosi znamiona nieistotnego naruszenia art. 66 ust. 4 u.r., co dawało organowi nadzoru podstawę do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.), nie zaś do stwierdzenia nieważności tego aktu (art. 79 ust. 1 u.s.p.).

22 W konkluzji poczynionych rozważań można twierdzić, że uchwała rady powiatu upoważniająca zarząd tej jednostki samorządu terytorialnego do przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniem kandydatów na biegłych rewidentów, spośród których organ stanowiący wybierze osobę właściwą, nie narusza art. 66 ust. 4 u.r.

23 Odnosząc się do przypisywanych organowi nadzoru uchybień, należy zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 79 ust. 1 u.s.p., gdyż – jak wykazało postępowanie sądowe – w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru, nie doszło bowiem do istotnego naruszenia art. 66 ust. 4 u.r.

24 Nie znajduje natomiast dostatecznych podstaw zarzut nieuwzględnienia przez Wojewodę D. art. 26 ust. 1 z zw. z art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p., jako podstawy prawnej do wykonania przez Zarząd Powiatu w M. uchwały Rady Powiatu, skoro przedmiotem badania przez organ nadzoru były podstawy prawne podjęcia kwestionowanej uchwały, nie zaś jej wykonania. Oba wspomniane unormowania nie formułują kompetencji uchwałodawczych rady powiatu, lecz nadają zarządowi powiatu status organu wykonawczego tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 26 ust. 1 u.s.p.) i wskazują, że do zadań tego organu należy wykonywanie uchwał rady (art. 32 ust. 1 z zw. z ust. 2 pkt 2 u.s.p.).

25 Trzeba wreszcie zauważyć, że błędna kwalifikacja przez organ nadzoru stopnia naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ stanowiący powiatu, i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (co w rezultacie spowodowało stwierdzenie nieważności uchwały, nie zaś wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa), nie stanowi dostatecznej podstawy do postanowienia organowi nadzoru skutecznego zarzutu naruszenia art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Niewłaściwa wykładnia art. 66 ust. 4 u.r. przez organ nadzoru i w konsekwencji zastosowanie wobec kontrolowanej uchwały sankcji ostrzejszej niż ograniczenie się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, nie zachwiała proporcji między zakresem interwencji za strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma ona chronić.

26 Ponieważ postępowanie sądowe, wszczęte skargą Powiatu M., pozwoliło dostrzec naruszenie prawa w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody D., przeto – stosownie do dyspozycji art. 148 u.p.p.s.a – należało orzec, jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II sentencji znajduję podstawę w art. 152 u.p.s.a.