Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r., V SA/Wa 561/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r., V SA/Wa 561/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA Izabella Janson, Sędzia WSA Beata Krajewska (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżone orzeczenie w części wymierzającej karę upomnienia i obciążającej zwrotem kosztów postępowania; 2. w pozostałej części skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Międzyresortowa Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów orzeczeniem z dnia (...) lipca 2013 r. uznała A. W., pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego w dniu 31 grudnia 2009 r., winnym naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art.18 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegającego na przeprowadzeniu inwentaryzacji niezgodnie z ustawą o rachunkowości, t.j. nieudokumentowania i niepowiązania wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych na dzień 31 grudnia 2009 r. – poprzez wyksięgowanie z ewidencji księgowej kwoty 439,4 tys. zł. pozostałych środków trwałych (konto 013) i przeniesienie do ewidencji pozabilansowej (konto 291), co stanowi naruszenie art. 27 ustawy z dnia 29 września 2004 r. o rachunkowości. Międzyresortowa Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów wymierzyła także A. W. karę upomnienia i obciążyła go obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania w wysokości 291,71 zł.

3 W uzasadnieniu MKO przy Ministrze Finansów wskazała, iż inwentaryzacja odbywała się w okresie od 15 października 2009 r. do 15 grudnia 2009 r. Główny Inspektor Sanitarny nie posiadał źródłowych dokumentów zakupu drobnego sprzętu i wyposażenia realizowanych do końca 2005 r. Zapisy na koncie księgowym nie odpowiadały realnej wartości posiadanego sprzętu, brak było jakichkolwiek dokumentów związanych z zakupem, ewidencjonowaniem i ruchem mienia w zakresie środków trwałych do końca 2005 r. W czasie inwentaryzacji dokonano spisu z natury pozostałych środków trwałych.

4 Wobec braku możliwości identyfikacji części składników wyposażenia i wprowadzenia ich do odpowiedniej ewidencji wyksięgowano z ewidencji bilansowej kwotę 439,4 tys. zł. pozostałych środków trwałych (konto 013) i przeniesiono do ewidencji pozabilansowej (konto 291) na podstawie dokumentu "polecenie księgowania" z dnia 31 grudnia 2009 r.

5 Dopiero na polecenie Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia w styczniu 2011 r. Obwiniony podjął czynności polegające na odszukaniu w różnych pomieszczeniach (np. schowki, strychy, piwnice) nieużywanych, nieoznakowanych, niekompletnych składników wyposażenia. Następnie sporządzono ich zestawienie, wycenę (w oparciu o historyczna, potencjalną cenę) i wprowadzono do ewidencji pozostałych środków trwałych. Powołano komisję do oceny przydatności odszukanych przedmiotów, potem komisję likwidacyjną a następnie dokonano zniszczenia zbędnych składników majątkowych, które rozliczono na kwotę 439,4 tys. i ujęto właściwie w księgach majątkowych.

6 Jak wskazała Międzyresortowa Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów dopiero podjęcie i przeprowadzenie wyżej wskazanych czynności pozwoliło na przyjęcie, iż nie doszło w mieniu publicznym do uszczerbku w wysokości 439,4 tys.

7 O winie A. W. przesądzało, zdaniem MKO przy Ministrze Finansów pochopne i przedwczesne wyprowadzenie kwoty 439,4 tys. do ewidencji pozabilansowej.

8 W odwołaniu z dnia (...) sierpnia 2013 r. od orzeczenia Międzyresortowej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów orzeczeniem z dnia (...) lipca 2013 r., skierowanym do Głównej Komisji Orzekającej, A. W. zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ewentualnie o uniewinnienie go lub przekazane sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

9 W uzasadnieniu wskazywał, że z niewyjaśnionych przyczyn GIS nie posiadał źródłowych dokumentów zakupu drobnego sprzętu, wyposażenia i materiałów biurowych realizowanego do końca 2005 r. Uniemożliwiało to wprowadzenie tych pozycji do ewidencji wyposażenia we wdrożonym od 2009 r. programie STOCK.

10 Wyjaśnił, iż od poszukiwania brakujących składników majątku odstąpił z powodów racjonalnych, mając na uwadze prawidłowe gospodarowanie czasem pracy pracowników w godzinach nadliczbowych i będąc przekonany, że różnica w zapisach jest różnicą ilościową a nie wartościową. A. W. podniósł, iż bilans sporządzony na dzień 31 grudnia 2009 r. został przyjęty w 2013 r. a z pisma Ministra Zdrowia, które otrzymał 28 sierpnia 2013 r. wynika, iż bilans został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i jest powiązany kwotowo z odpowiednimi załącznikami i sprawozdawczością budżetową.

11 Główna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych orzeczeniem z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...) , na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, utrzymała w mocy orzeczenie Międzyresortowej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Ministrze Finansów orzeczeniem z dnia (...) lipca 2013 r.

12 W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w pełni podziela stanowisko Międzyresortowej Komisji Orzekającej , że wynikający z art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości obowiązek wyjaśnienia i rozliczenia w księgach rachunkowych ujawnionych w toku inwentaryzacji różnic między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w tych księgach – w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do obowiązku podjęcia czynności odszukania, zinwentaryzowania i oceny przydatności poszczególnych składników, w celu przeznaczenia ich do dalszego użytkowania lub do zniszczenia. Wprowadzenie wartości 439,4 tys. zł. do ewidencji pozabilansowej z pominięciem wymienionych wyżej czynności GKO także oceniła jako pochopne i przedwczesne. Organ wskazał, iż przyjęcie bilansu sporządzonego na dzień 31 grudnia 2009 r. nastąpiło dopiero w sierpniu 2013 r., po odszukaniu brakujących składników na polecenie Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia. Tak więc fakt przyjęcia sprawozdania nie może być poczytywany za zaakceptowanie stanowiska Obwinionego.

13 Zdaniem GKO wymierzona Obwinionemu kara upomnienia jest karą najniższą z możliwych i nie zbyt surową w sytuacji, gdy A. W. nie dopełnił ciążących na nim istotnych obowiązków – zwłaszcza, że nie zachodzą inne szczególne okoliczności, które pozwoliłyby na odstąpienie od wymierzenia kary.

14 W skardze z dnia 5 lutego 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości zarzucając naruszenie art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

15 W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację z odwołania podkreślając, że za okres do 2005 r. GIS nie posiadał źródłowych dokumentów zakupu drobnego sprzętu, wyposażenia i materiałów biurowych, co uniemożliwiało wprowadzenie tych pozycji do ewidencji wyposażenia we wdrożonym od 2009 r. programie STOCK; prowadzenie poszukiwań nie było racjonalne; inwentaryzacja została przeprowadzona i rozliczona a zatem brak podstaw do zastosowania art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych a nadto niewyjaśniona kwota nie miała wpływu na wykazany wynik finansowy.

16 W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca wniosła o jej oddalenie powołując dotychczasowe stanowisko.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

18 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone orzeczenie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga A. W. częściowo zasługuje na uwzględnienie, w części zaś podlega oddaleniu.

19 W ocenie Sądu ustalenia organu co do zawinienia Skarżącego poprzez odstąpienie od odszukania wszystkich składników majątkowych i w konsekwencji przeprowadzenie inwentaryzacji niezgodnie z ustawą o rachunkowości, t.j. nieudokumentowanie i niepowiązanie wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych na dzień 31 grudnia 2009 r. a następnie wyksięgowanie z ewidencji księgowej kwoty 439,4 tys. zł. pozostałych środków trwałych (konto 013) i przeniesienie do ewidencji pozabilansowej (konto 291 - są prawidłowe. Skarżący miał świadomość (czego nigdzie nie kwestionuje) obciążających go przy inwentaryzacji obowiązków, wynikających z obowiązujących przepisów i w sposób przemyślany od nich odstąpił. Doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art.18 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz naruszenia art. 27 ustawy z dnia 29 września 2004 r. o rachunkowości.

20 Zasadnie organ uznał, iż oceny tej nie może zmienić przyjęcie przez Ministerstwo Zdrowia w sierpniu 2013 r. bilansu sporządzonego na dzień 31 grudnia 2009 r. Nastąpiło to bowiem dopiero po ponad 4 latach i poprzedzone zostało czynnościami wykonanymi przez Skarżącego na polecenie Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Zdrowia.

21 Sąd uznał zatem skargę za niezasadną w części odnoszącej się do uznania A. W. winnym przypisanego mu naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

22 Kara upomnienia jest wymierzana w szczególności, gdy stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie jest znaczny (art. 35 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Przypisując zatem A. W. winę w dopuszczeniu się naruszenia dyscypliny finansów publicznych organy obu instancji przyjęły wystąpienie nieznacznego stopnia szkodliwości czynu.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podnosi, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne było, czego organ nie uczynił, rozważenie możliwości zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zgodnie z którym w przypadku zasługującym na szczególne uwzględnienie można, biorąc pod uwagę rodzaj i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych odstąpić od wymierzenia kary.

24 Główna Komisja Orzekająca poprzestała jedynie na stwierdzeniu: "Nie zachodzą także inne szczególne okoliczności, które pozwoliłyby na odstąpienie od wymierzenia kary"., co w ocenie Sądu jest niewystarczające.

25 W sprawie jest bezsporne i przyznane przez organy obu instancji, że stopień szkodliwości czynu Obwinionego był nieznaczny. Nie doszło do uszczuplenia finansów publicznych. Kwota 439,4 zł nie była niedoborem w rozumieniu ustawy o rachunkowości a wyłącznie różnicą wartościową pomiędzy zapisami na koncie księgowym a ewidencją wyposażenia.

26 Dla prawidłowego działania niezbędne było (przeprowadzone w 2011 r. na polecenie służbowe):

27 o odszukanie w różnych, także trudno dostępnych, pomieszczeniach nieużywanych, nieoznakowanych, niekompletnych składników wyposażenia;

28 o sporządzenie ich zestawienia;

29 o przeprowadzenie wyceny w oparciu o historyczna, potencjalną cenę;

30 o wprowadzenie do ewidencji pozostałych środków trwałych;

31 o powołanie Komisji do oceny przydatności odszukanych przedmiotów;

32 o powołanie Komisji likwidacyjnej;

33 o dokonanie zniszczenia zbędnych składników majątkowych;

34 o rozliczenie zbędnych składników majątkowych na kwotę 439,4 tys. i właściwie ujęcie ich w księgach majątkowych.

35 Skarżący swoją decyzję o odstąpieniu od powyższych czynności argumentował racjonalnością podejmowanych działań, troską o prawidłowe gospodarowanie czasem pracy pracowników w godzinach nadliczbowych, z góry przewidzianym rezultatem podjętych poszukiwań - różnica w zapisach jest różnicą ilościową a nie wartościową.

36 Zdaniem Sądu możliwość odstąpienia od wymierzenia kary nie została przez organ właściwie rozważona a zajęte w tym przedmiocie stanowisko nie zostało uzasadnione zgodnie z wymogami art. 103 § 7 kpa.

37 Wobec powyższego skargę w tym zakresie Sąd uznał za zasadną.

38 W toku ponownego rozpoznawania sprawy w zakresie rozważenia możliwości zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. organ powinien wszystkie powyższe okoliczności rozważyć w kontekście rodzaju i okoliczności naruszenia przez Skarżącego dyscypliny finansów publicznych, mając także na uwadze art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy co do "szczególnych warunków zasługujących na uwzględnienie" oraz możliwość wzięcia pod uwagę także innych okoliczności, których ustawodawca w przepisie art. 36 ust. 1 i 2 nie przewidział.

39 W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone orzeczenie w części wymierzającej karę upomnienia i obciążającej Skarżącego zwrotem kosztów postępowania oraz z mocy art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałej części.