Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r., V SA/Wa 4593/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r., V SA/Wa 4593/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia należności na raty uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi, wniesionej przez Prokuratora Rejonowego [...] (dalej jako Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 roku, znak: [...], którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 roku, znak: [...], umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie rozłożenia na raty należności, wraz z odsetkami za zwłokę, wynikającej z decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

4 Decyzją nr [...] z dnia [...]maja 2013 r. Prezydent [...] wymierzył E. K. i R. K., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą E. K. R. K. [...] s.c. (dalej jako Uczestnicy postępowania), karę pieniężną w wysokości 27 826,60 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...].

5 Wnioskiem z 17 lutego 2015 r. E. K. i R. K. wnieśli o rozłożenie ww. należności wraz z odsetkami na raty.

6 Decyzją z dnia [...] maja 2015 roku, znak: [...], Prezydent [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie rozłożenia na raty należności, wraz z odsetkami za zwłokę, wynikającej z decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.

7 Odwołanie od powyższej decyzji, wnieśli R. K. oraz E. K., reprezentowana przez R. K., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Zarzucono również błędną wykładnię art. 61, 64 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przez przyjęcie, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania pomocy Uczestnikom. Podniesiono także naruszenie art. 7, 8, 9. 10, 12 i 35 k.p.a. i art. 75 k.p.a.

8 Rozpoznając odwołanie R. K. oraz E. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania.

9 W uzasadnieniu wskazano, że podstawą uchylenia było stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, polegające na nie zastosowaniu ust. 1 wymienionego przepisu oraz błędnej wykładni art. 64 ust. 1 i 2 tej ustawy, co doprowadziło do przyjęcia błędnego wniosku, iż ulgi w zakresie należności o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy w ogóle nie mogą być udzielane. Organ odwoławczy uznał, że kara za zajęcie pasa drogowego jest należnością określoną w art. 60 pkt 7 ustawy, która podlega ulgom w spłacie określonym w ust 1 art. 64, gdyż jego redakcja nie zawiera zapisu ograniczającego jego zastosowanie do podmiotów "nie prowadzących działalności gospodarczej". Przepis art. 64 ust 2 tej ustawy zawiera natomiast ograniczenie wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, ale ograniczenia te odnoszą się do ulg z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 ustawy. Zatem ograniczenia ustępu 2 art. 64 nie odnoszą się do należności z art. 60 pkt 7 i 8 ustawy. Z tego tegoż względu umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji było, zdaniem SKO, nieprawidłowe.

10 W złożonej skardze Prokurator Rejonowy [...], który nie brał udziału w postępowaniu, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędne uznanie, iż organ na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać określonych w art. 55 cyt. ustawy ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności pieniężnych w postaci kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

11 Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumenty wyrażane wcześniej w swojej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

13 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

14 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

15 a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

16 b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

17 c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

18 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

19 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

20 Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

21 Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

22 W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organ administracji publicznej naruszył przepisy prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

23 W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

24 W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została oparta na przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z p. zm.; dalej jako ustawa, u.f.p.).

25 Spór w sprawie sprowadza się do interpretacji przepisu art. 64 tej ustawy przy jednolitym ujęciu przez strony postępowania charakteru zobowiązania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi – jako nieopodatkowanej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym określonej w pkt 7 art. 60 u.f.p.

26 Należy wskazać, że art. 64 ust.1 stanowi, że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności o których mowa w art. 60 u.f.p.

27 Natomiast ust. 2 tego przepisu określa, iż właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. które:

28 1) nie stanowią pomocy publicznej;

29 2) stanowią pomoc de minimis – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;

30 3) stanowią pomoc publiczną:

31 a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia,

32 b) udzielaną w celu zapobieżenia poważnym zakłóceniom w gospodarce o charakterze ponadsektorowym lub ich likwidacji,

33 c) udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim,

34 d) udzielaną w celu promowania i wspierania kultury i dziedzictwa narodowego, nauki oraz oświaty,

35 e) będącą rekompensatą za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów,

36 f) na szkolenia,

37 g) na zatrudnienie,

38 h) na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,

39 i) na restrukturyzację,

40 j) na ochronę środowiska,

41 k) na prace badawczo-rozwojowe,

42 l) regionalną,

43 W myśl ust. 3 ulgi w spłacie zobowiązań, określone w art. 55, w przypadku wymienionym w ust. 2 pkt 3 lit. "a" mogą być udzielane jako pomoc indywidualna albo w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach; z kolei wg ust. 4 ulgi w spłacie zobowiązań, określone w art. 55, w przypadku wymienionym w ust 2 pkt 3 lit. b-e, lit. "j" oraz lit. "k" mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi albo pomoc udzielana w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach.

44 Wymieniony przepis został wprowadzony w życie ustawą o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., która to ustawa jako novum wprowadziła enumeratywne wskazanie katalogu środków publicznych, stanowiących nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w stosunku do których mogą być stosowane różne instrumenty ulg w ich spłacie. Zawarła regulacje dotyczące zarówno organów uprawnionych do wydawania decyzji w sprawach ich dotyczących oraz regulacje dotyczące ulg w spłacie tych zobowiązań. Zgodnie z uzasadnieniem rządowego projektu ustawy z dnia 20 października 2008 r., druk nr 1181, strona 23 i 24, przyjęte w przepisach konstrukcje prawne wzorowane są na rozwiązaniach już istniejących na gruncie podatkowym.

45 Ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu nieopodatkowanych należności budżetowych, w postaci umorzeń, odroczenia spłat lub rozkładania na raty są analogiczne jak w Ordynacji podatkowej, która była notyfikowana Komisji Europejskiej.

46 W ustawie zawarto również regulację - art. 67 – zgodnie z którą do spraw nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8 z 2012 r., poz. 749 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 613).

47 Powyższe wskazanie założeń i celów projektu ustawy o finansach publicznych – ustawy uchwalonej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI Kadencji w dniu 27 sierpnia 2009 r. są niewątpliwie pomocne przy interpretacji prawnej jej przepisów.

48 Przepis art. 64 u.f.p. stanowi podstawę prawną ulg w spłacie nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym.

49 Zakres zastosowania ulg jest, zdaniem Sądu, uzależniony od osoby zobowiązanego. Zasada ogólna wyrażona w ust. 1 tego przepisu doznaje ograniczenia, zarówno co do podmiotu zobowiązanego – prowadzącego działalność gospodarczą, jak i co do rodzajów należności publiczno-prawnych, względem których może być zastosowana ulga, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną. Wynika to z treści ust. 2 art. 64 u.f.p. Sformułowanie tego przepisu wyraźnie eksponuje najpierw wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, a następnie odnosi się do ulg, należności i spełnienia konkretnych warunków, a nie odwrotnie.

50 W ocenie Sądu przepis ten podkreśla zatem w ten sposób, że jako przepis szczególny odnosi się co do podmiotu, a następnie co do przedmiotu regulacji.

51 W zapisie tym nie ma takiego celu regulacji, który wskazywałby, że tylko określone zobowiązania z art. 60 pkt 1-6 ustawy są szczególnie regulowane, co do możliwości zastosowania ulgi w przypadku gdy dotyczy to zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą. Aby tak było musiałby być inny szyk wyrazów składających się na budowany przepis szczególny.

52 To podkreślenie ustawodawcy musiałoby dotyczyć przedmiotu, a następnie związane byłoby to z podmiotem zobowiązanym, a nie odwrotnie.

53 Za taką też wykładnią przepisu przemawia również wykładnia funkcjonalna, na którą wskazuje w/w uzasadnienie projektu.

54 Uzasadnienie wskazujące na zamierzenia ustawodawcy zrównania regulacji prawnych z Ordynacją podatkową, której to rozwiązania prawne poddano notyfikacji Komisji Europejskiej. Przywołane zaś przepisy art. 67 "a" i 67 "b" Ordynacji podatkowej wprost stanowią o ograniczeniu ulg w zobowiązaniach, co do podmiotu i co do przedmiotu.

55 Ich brzmienie (w dacie wydawania zaskarżonej decyzji) było następujące:

56 Art. 67a § 1. Organ podatkowy na wniosek podatnika z zastrzeżeniem art. 67 "b" w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

57 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;

58 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a;

59 3) umorzyć całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

60 § 2. Umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa.

61 Art. 67b § 1. Organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67a:

62 1) które nie stanowią pomocy publicznej;

63 2) które stanowią pomoc de minimis – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;

64 3) które stanowią pomoc publiczną:

65 a. udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia,

66 b. udzielaną w celu zapobieżenia lub likwidacji poważnych zakłóceń w gospodarce o charakterze ponadsektorowym,

67 c. udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim,

68 d. udzielaną w celu promowania i wspierania kultury, dziedzictwa narodowego, nauki i oświaty,

69 e. będącą rekompensatą za realizacje usług świadczonych w określonym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów,

70 f. na szkolenia,

71 g. na zatrudnienie,

72 h. na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,

73 i. na restrukturyzację,

74 j. na ochronę środowiska,

75 k. na prace badawczo-rozwojowe,

76 l. regionalną,

77 m. udzielaną na inne przeznaczenia określone na podstawie § 6 przez Radę Ministrów.

78 § 2. Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. "a", mogą być udzielane jako pomoc indywidualna albo w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach.

79 § 3. Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadkach wymienionych w § 1 pkt 3 lit. b-g oraz lit. i-l mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi albo udzielane w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach.

80 § 4. Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. "h" mogą być udzielane po spełnieniu szczegółowych warunków określonych na podstawie § 5.

81 § 5. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. "h" wraz ze wskazaniem przypadków, w których ulgi są udzielane jako pomoc indywidualna, mając na uwadze dopuszczalne przeznaczenia i warunki udzielania pomocy państwa określone w przepisach prawa wspólnotowego.

82 § 6. Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzeń, inne niż określone w § 1 pkt 3 lit. a-l, przeznaczenia pomocy udzielanej w formie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, oraz szczegółowe warunki udzielania tych ulg dla określonych przez Radę Ministrów przeznaczeń wraz ze wskazaniem przypadków, w których ulgi udzielane są jako pomoc indywidualna mając na uwadze dopuszczalność i warunki udzielania pomocy państwa określone w przepisach prawa wspólnotowego.

83 Przyjęcie tej wykładni funkcjonalnej potwierdza treść art. 67 u.f.p. odsyłająca w sprawach nieuregulowanych do m.in. przepisów Ordynacji podatkowej, działu w którym znajdują się w/w przepisy art. 67a i 67b.

84 Zgodnie z cyt. art. 64 ust. 2 ustawy o finansach publicznych właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6. Skarżący zasadnie wywiódł zatem, iż ograniczenia wprowadzone w art. 64 § 2 cyt. ustawy dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą dotyczą należności wymienionych w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych tj. dochodów pobranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Brak jest w konsekwencji podstawy prawnej do przyznawania Uczestnikom postępowania pomocy w spłacie należności z tytułu kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy o drogach publicznych, które zostały przekazane do budżetu miasta stołecznego Warszawy. Organ I instancji słusznie ocenił, iż postępowanie z wniosku Uczestników, jako osób prowadzących działalność gospodarczą, jest bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie. Decyzja organu odwoławczego, nakazująca wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia merytorycznego jest zatem rozstrzygnięciem wadliwym.

85 Sąd tym samym, podtrzymując stanowisko wielokrotnie prezentowane przez tut. Sąd w tym względzie (patrz: wyroki WSA w Warszawie z dnia 29.11.2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1793/11, z dnia 23.02.2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2393/11, z dnia 29.02.2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2443/11, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych:www.orzeczenia.gov.pl) uznał, że regulacja art. 64 ust 2 u.f.p. jest przepisem szczególnym całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Tym samym decyzja organu I instancji jest prawidłowa, zawiera bowiem podzielaną przez Sąd orzekający w sprawie wykładnię przepisu art. 64 u.f.p.

86 Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

87 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.