Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r., V SA/Wa 415/19
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r., V SA/Wa 415/19
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska- Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2018 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu; oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Przedmiotem skargi W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z [...] grudnia 2018 r, nr [...] uchylająca decyzję Wojewody [....] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w sprawie zwrotu środków dotacji celowej na wykonanie zadania inwestycyjnego [...] - w części określającej obowiązek zapłaty odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonych począwszy od dnia [...] listopada 2012 r., oraz orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy - określając obowiązek zapłaty odsetek od kwoty należności głównej określonej w decyzji Wojewody [...] – [...] zł - liczonych począwszy od dnia [...] stycznia 2015 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] .
3 Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
4 Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. (dalej:
5 WZMiUW) realizował zadanie [...]. Zadanie to
6 realizowane było w ramach Działania "[...]" objętego Programem Rozwoju
7 Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
8 W dniu [...] marca 2010 r. Marszałek, na podstawie art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3
9 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem
10 środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
11 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1936), dalej: u.w.r.o.w., oraz § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "[...]" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r. poz. 2118), dalej: r.s.w.t.p., wydał decyzję Nr [...] . Decyzja ta
12 została zmieniona w dniu [...] lipca 2010 r. W drodze tej decyzji Marszałek przyznał
13 pomoc na ww. operację. W rezultacie zmiany ww. decyzji pomoc wyniosła [...] zł, z tego z krajowych środków publicznych w kwocie [...] zł,
14 natomiast ze środków EFFROW w kwocie [...] zł.
15 Zgodnie z art. 72 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.
16 Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. , poz. 1121, z późn. zm.), dalej: P.w., treść ww. decyzji
17 była uzgadniana z Wojewodą [...] Wojewoda wydał postanowienie w tym
18 zakresie w dniu [...] marca 2010 r.
19 Wojewoda [...] uruchomił dotację na wyprzedzające finansowanie ww.
20 operacji, dotacja została uruchomiona w 2010 r. w transzach, w dniach: [...] września,12 i 15 listopada i 20 grudnia. Całkowita kwota uruchomionej dotacji wyniosła [...] zł.
21 Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...],
22 Wojewoda [....] wystąpił do Marszałka W. z
23 wnioskiem o dokonanie zwrotu środków finansowych na sfinansowanie ww.
24 inwestycji wraz z odsetkami. Wezwanie to miało miejsce w związku z informacją
25 otrzymaną z WZMiUW dotyczącą zwrócenia do Samorządu Województwa przez
26 Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) zlecenia płatności
27 operacji [...]
28 W ślad za tym pismem, w dniu [...] kwietnia 2015 r., Wicewojewoda wystąpił do
29 Marszałka z prośbą o informacje o sposobie rozliczenia się z budżetem państwa w
30 związku ze zwrotem zlecenia płatności przez ARiMR.
31 W odpowiedzi na ww. pismo, Zarząd Województwa [...] o, w piśmie z
32 dnia [....] czerwca 2015 r., znak: [...] poinformował, że zadanie [...] zostało wykonane prawidłowo, zgodnie z umową z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Zarząd poinformował jednocześnie, że zgodnie z oceną ARiMR, koszty postępowania nie mogły być uznane za kwalifikowalne, gdyż
33 Zamawiający naruszył przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień
34 publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, z późn. zm.), dalej: P.z.p. Jednakże, z
35 uwagi, iż zadanie to jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej i
36 zostało zrealizowane zgodnie z obowiązującą wówczas interpretacją w zakresie
37 zamówień publicznych, zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami
38 dotyczącymi wydatkowania środków publicznych - zdaniem Zarządu - nie ma
39 podstaw do żądania zwrotu środków od WZMiUW.
40 W dniu [....] września 2015 r., WiceWojewoda [...] skierował do Zarządu
41 W. upomnienie, znak: [...] , wystosowane na
42 podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu
43 egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314, z późn. zm.), w którym
44 wezwał Zarząd do zwrotu środków niezrefundowanych przez agencję płatniczą, w
45 wysokości [...] zł.
46 W uzasadnieniu Wicewojewoda wskazał, iż Wojewoda [...] przekazał
47 środki finansowe pochodzące z budżetu środków europejskich na rachunek Urzędu
48 Marszałkowskiego [....] w kwocie [...] zł, jednak
49 Agencja Płatnicza po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania o udzielenie
50 zamówienia publicznego na wykonanie zadanie odmówiła wypłaty kwoty pomocy
51 uznając, że kosztów poniesionych na ww. zadanie nie można uznać za
52 kwalifikowalne.
53 W odpowiedzi na ww. upomnienie, Dyrektor Departamentu Rolnictwa i
54 Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] działając
55 z upoważnienia Marszałka, w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] zaznaczył, iż Zarząd Województwa
56 utrzymuje stanowisko wyrażone
57 w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...].
58 W dniu [...] czerwca 2016 r., Dyrektor Wydziału Rolnictwa i Środowiska
59 [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], działając z upoważnienia
60 Wojewody [...], zawiadomił Zarząd [...] o wszczęciu
61 z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przez Województwo
62 [...] do budżetu państwa, w trybie przewidzianym w art. 169 ustawy z dnia 27
63 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.),
64 dalej: u.f.p., pobranej w nadmiernej wysokości dotacji celowej udzielonej w 2010 r. na
65 wykonanie ww. zadania inwestycyjnego, w związku z nieotrzymaniem refundacji z
66 Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
67 Jednocześnie, poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych
68 dowodów i dokonania wglądu w akta sprawy. W dniu [...] lipca 2016 r., Wojewoda
69 [...] ponownie poinformował Zarząd Województwa o tym uprawnieniu.
70 W dniu [....] sierpnia 2016 r., Wojewoda [...] wydał Decyzję, znak: [...], w której określił Samorządowi W. do
71 zwrotu do budżetu państwa kwotę [...] zł (słownie złotych: [...]), z tytułu pobrania w
72 nadmiernej wysokości dotacji celowej przekazanej w 2010 r. przez Wojewodę
73 [...] na wykonanie zadania inwestycyjnego pn. [...], realizowanego przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. w ramach działania "[...]" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
74 Decyzja została wydana na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania
75 administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096), dalej: k.p.a., art. 10a ust. 6 ustawy z
76 dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii
77 Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz. U. z 2018
78 r. poz. 221), dalej: u.u.s.p.b.UE, w związku z art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 67, art.
79 152 ust. 3 oraz art. 169 ust. 2 i 4 u.f.p.
80 W dniu [...] sierpnia 2016 r. do Ministra Finansów, za pośrednictwem Wojewody [...]., wpłynęło odwołanie Zarządu W. z dnia [...]
81 sierpnia 2016 r., w którym Strona wniosła o uchylenie ww. decyzji i przekazanie
82 sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
83 Po zapoznaniu się z zarzutami Strony odwołującej Minister Rozwoju i
84 Finansów w dniu [...] listopada 2016 r. wydał decyzję, w której postanowił uchylić - w
85 całości - zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak:
86 [...] w sprawie zwrotu środków dotacji celowej na wykonanie
87 zadania inwestycyjnego [...] oraz przekazać sprawę do
88 ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako uzasadnienie, Minister
89 wskazał niewłaściwą podstawę prawną wydania skarżonej decyzji oraz braki
90 postępowania dowodowego.
91 W dniu [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie
92 administracyjne do czasu ustalenia przez Marszałka Województwa [...]
93 kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w drodze decyzji.
94 Jako uzasadnienie Wojewoda podał wynik analizy wskazań organu odwoławczego,
95 który stwierdził właściwość marszałka województwa do ustalenia kwoty nienależnie
96 lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Pismem do Marszałka
97 [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda wniósł o
98 rozstrzygnięcie ww. zagadnienia wstępnego. W dniu [...] czerwca 2017 r. Marszałek
99 W. wydał decyzję, znak: [...], w której
100 stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do nienależnego lub nadmiernego
101 pobrania przez WZMiUW środków publicznych pochodzących z funduszy
102 wskazanych w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji
103 Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
104 W dniu [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] odwołał się od ww. decyzji do
105 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o uchylenie
106 zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie
107 zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia
108 organowi I instancji. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2017r., nr [...], SKO orzekło o stwierdzeniu
109 niedopuszczalności odwołania z uwagi na
110 brak posiadania legitymacji procesowej przez Wojewodę. SKO stwierdziło ponadto,
111 że kwestionowana decyzja nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji
112 prawnej Wojewody czy Skarbu Państwa.
113 Po podjęciu z urzędu postępowania - w dniu [...] grudnia 2017 r. - Wojewoda
114 [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2018 r. decyzję, znak: [...] , w
115 której określił Samorządowi W. do zwrotu do budżetu
116 państwa kwotę [...] zł - wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla
117 zaległości podatkowych, naliczonymi począwszy od dnia [...] listopada 2012 r. - z
118 tytułu pobrania w nadmiernej wysokości dotacji celowej przekazanej w 2010 r. przez
119 Wojewodę [...] na wykonanie ww. zadania inwestycyjnego.
120 W dniu [...] grudnia 2018 r, Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania
121 Województwa [...], wydał decyzję nr [...], uchylając zaskarżoną
122 decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w części określającej obowiązek zapłaty odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (liczonych począwszy od dnia [...] listopada 2012 r.), orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy (określając obowiązek zapłaty
123 odsetek od kwoty należności głównej określonej w decyzji Wojewody [...] –
124 [...] zł - liczonych począwszy od dnia [...] stycznia 2015 r.) oraz - w
125 pozostałym zakresie - utrzymując zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w
126 mocy.
127 W ocenie organu odwoławczego, w świetle argumentacji przedstawionej
128 powyżej, w rozpatrywanej sprawie nie można było uznać daty [...] listopada 2012 r. za dzień stwierdzenia okoliczności nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego
129 pobrania dotacji. Za dzień, w którym nastąpiło stwierdzenie pobrania środków w
130 nadmiernej wysokości, zdaniem organu odwoławczego należało uznać datę pisma
131 dysponenta, w którym po raz pierwszy stwierdzono obowiązek zwrotu środków z tego
132 tytułu, czyli [...] stycznia 2015 r. - datę pisma o numerze [...].
133 Organ przywołał w tym kontekście wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
134 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 351/18, w którym NSA wskazał, że art. 169 u.f.p.
135 nie wyjaśnia, "w jakiej formie ma nastąpić owo "stwierdzenie okoliczności", od
136 których rozpoczyna swój bieg termin do zwrotu dotacji. (...) niedookreślenie to (...)
137 pozwala uznać za "stwierdzenie" przekazanie informacji o konieczności zwrotu
138 dotacji w każdej postaci prawnie dopuszczalnej". Zdaniem Organu, przedawnienie
139 przedmiotowej należności nastąpi zatem nie wcześniej, niż [...] grudnia 2020 r. oraz
140 odsetki, o których mowa w art. 169 ust. 5 pkt 2 u.f.p., powinny być naliczane
141 począwszy od dnia [...] stycznia 2015 r. (a nie [...] listopada 2012, jak wskazał w
142 decyzji organ I instancji). Powyższe uzasadniało uchylenie decyzji w części
143 odnoszącej się do określenia wysokości i daty początkowej naliczania odsetek i
144 orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.
145 Następnie, Minister Finansów wskazał, że w świetle art. 10a u.u.s.p.b.UE
146 dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek
147 samorządu terytorialnego. Spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a
148 ust. 5 u.u.s.p.b.UE. Zgodnie z ww. przepisem jednostka samorządu terytorialnego
149 (...) dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2 [środki z budżetu
150 państwa na wyprzedzające finansowanie], (...) do wysokości udziału refundowanego
151 ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków
152 otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych (...).
153 Zdaniem organu odwoławczego powyższe oznacza zatem, że warunkiem
154 prawidłowego rozliczenia wyprzedzającego finansowania jest zwrot całości kwoty
155 przewidzianej do zrefundowania ze środków EFFROW. Brak całkowitego zwrotu do
156 budżetu państwa ww. kwoty oznacza brak całkowitego rozliczenia dotacji na
157 wyprzedzające finansowanie przez samorząd.
158 Zdaniem Ministra Finansów, zgodnie z art. 168 ust. 4 oraz 5 u.f.p.
159 wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które
160 dotacja była udzielona. Przekazanie środków na rachunek beneficjenta nie oznacza
161 wykorzystania dotacji (ust. 4). W przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o
162 sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację
163 celów wskazanych w tych przepisach (ust. 5). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na
164 fakt, że w przypadku wyprzedzającego finansowania mamy do czynienia z sytuacją,
165 o której mowa w art. 168 ust. 5, gdyż o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji
166 stanowią odrębne przepisy, regulujące finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej (w
167 szczególności uuspbUE). Tym samym wykorzystanie dotacji celowej na
168 wyprzedzające finansowanie następuje nie przez zapłatę za zrealizowane zadania,
169 lecz przez realizację celów wskazanych w u.u.s.p.b.UE, które należy rozumieć jako
170 zrealizowanie w całości operacji, na którą dotacja została przyznana lub otrzymanie
171 przez samorząd pełnej kwoty refundacji kosztów kwalifikowalnych zadania.
172 Organ odwoławczy zaznaczył, że w myśl art. 169 ust. 2 i 3 u.f.p. dotacjami
173 pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w
174 wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż
175 niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 2);
176 dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3).
177 Zdaniem Ministra należy uznać, że w sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał
178 całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych
179 wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w
180 wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego
181 zadania, a co za tym idzie - część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną"
182 podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p.
183 Zdaniem organu odwoławczego powyższa zasada obejmuje zarówno środki
184 przeznaczone na wyprzedzające finansowanie części "europejskiej", jak i środków
185 współfinansowania krajowego. W przypadku, gdy właściwy organ - stosując zasady
186 realizacji danego programu - uznał dany wydatek za niekwalifikowalny i odmówił
187 udzielenia refundacji, należało uznać, że cel - o którym mowa powyżej - nie został
188 zrealizowany, a zatem środki współfinansowania krajowego w wysokości
189 odpowiadającej udziałowi tego współfinansowania w danym wydatku należy uznać
190 za pobrane w nadmiernej wysokości. Pod pojęciem współfinansowania krajowego
191 należy tu - w opinii organu odwoławczego - rozumieć zarówno środki na wydatki
192 kwalifikowalne, jak i środki na wydatki niekwalifikowalne odpowiadające wydatkom
193 kwalifikowalnym (podatek VAT).
194 Odnosząc się do argumentacji Strony dotyczącej wykładni § 13 ust. 3 oraz §
195 17 r.s.w.t.p. w zw. z art. 10 ust. 6 u.u.s.p.b.UE, organ odwoławczy stwierdził, że nie
196 można traktować § 13 ust. 3 r.s.w.t.p. jako zamkniętego katalogu przyczyn
197 pozwalających odmówić wypłaty pomocy ani form dokonania tej odmowy (decyzja
198 administracyjna). Skoro bowiem, zgodnie z § 17 pkt 3 r.s.w.t.p., pomoc podlega
199 zwrotowi w całości, jeżeli beneficjent naruszył przepisy o zamówieniach publicznych
200 w sposób mający wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia
201 publicznego, z zastrzeżeniem § 18a, to, zgodnie z regułą wnioskowania a maiori ad
202 minus - tym bardziej - w przypadku, gdy pomoc ta nie została jeszcze wypłacona -
203 nie może podlegać tej wypłacie. Co więcej, w tym konkretnym przypadku odmowy
204 wypłaty środków forma decyzji administracyjnej nie jest wymagana, gdyż jest ona
205 zarezerwowana jedynie dla przypadków, o których mowa w § 13 ust. 3 r.s.w.t.p.
206 Organ podkreślił, że dokonanie wypłaty środków w sytuacji, gdy przepis prawa
207 nakazywałby natychmiastowe dochodzenie ich zwrotu należałoby uznać za działanie
208 nieprawidłowe, naruszające zasady celowości i gospodarności.
209 Niezależnie od powyższego, Minister Finansów zwrócił uwagę na brzmienie
210 art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE, zgodnie z którym, termin liczy się od dnia otrzymania
211 informacji o odmowie wypłaty środków. Przepis nie wskazuje formy prawnej, którą
212 miałaby przyjąć ta informacja, przeciwnie - używając słowa "informacja" wskazuje na
213 jej odformalizowany charakter. Zdaniem Ministra, przepis ten wskazuje także
214 wyraźnie na istnienie umocowania dla agencji płatniczej do dokonania odmowy
215 wypłaty tych środków.
216 Następnie, Minister wskazał, że Agencja, odmawiając wypłaty środków
217 EFRROW Samorządowi Województwa [...], powołała się na następujące
218 przepisy:
219 - art. 10 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w
220 sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE z 2005 r. Nr L 209, s. 1, z
221 późn. zm.), zgodnie z którym, wydatki, o których mowa w art. 3 ust. 1 i w art. 4 [w tym
222 wkład z EFRROW w programy rozwoju obszarów wiejskich], mogą podlegać
223 finansowaniu wspólnotowemu wyłącznie wtedy, gdy zostały dokonane przez
224 akredytowane agencje płatnicze, wskazane przez Państwa Członkowskie.
225 - art. 33 ust. 3 Rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.
226 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr
227 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady
228 wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.
229 Urz. UE z 2011 r. Nr L 25, str. 8, z późn. zm.), zgodnie z którym, agencja płatnicza
230 ma prawo do weryfikacji jakości kontroli przeprowadzanych przez inne podmioty oraz
231 do otrzymywania wszystkich innych informacji koniecznych do wykonywania swoich
232 zadań.
233 - pkt 1 (A) (i) Załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (WE) 885/2006 z dnia
234 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania
235 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i
236 innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz. Urz. UE.
237 L z 2006 r. Nr 171, str. 90, z późn. zm.), zgodnie z którym Agencja dysponuje
238 strukturą organizacyjną pozwalającą jej wykonywać, w odniesieniu do wydatków
239 EFRG i EFRROW, następujące główne zadania: (i) Zatwierdzanie płatności i ich
240 kontrola w celu ustalenia, w szczególności poprzez kontrole administracyjne i
241 kontrole na miejscu, czy kwota, która zostanie wypłacona wnioskującemu, jest
242 zgodna z zasadami wspólnotowymi (...).
243 Agencja powołała się ponadto na § 18 ust. 2 umowy zadań delegowanych nr
244 [...] zawartej pomiędzy ARiMR a Samorządem Województwa
245 [...] w dniu [...] stycznia 2009 r., zgodnie z którym agencja płatnicza, pełniąc
246 funkcję gwarancyjną, wynikającą z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr
247 1290/2005 (...), jak wskazał organ odwoławczy, miała prawo - w przypadku
248 naruszenia zasad przyznawania pomocy - zakwestionować zasadność dokonanego
249 przez Samorząd Województwa wyboru beneficjenta lub kwalifikowalność kosztów.
250 Minister odnotował także, że powyższe postanowienie umowy powołuje się na
251 art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005. Zgodnie z jego lit. a,
252 agencjami płatniczymi są służby lub organy Państw Członkowskich, które w zakresie
253 dokonywanych przez siebie płatności oraz przekazywania i przechowywania
254 informacji oferują wystarczająco wysokie gwarancje, aby: (a) kwalifikowalność
255 wniosków oraz, w przypadku rozwoju obszarów wiejskich, procedura przyznawania
256 pomocy, jak również zgodność wniosków z zasadami wspólnotowymi, podlegały
257 kontroli przed poleceniem wypłaty środków (...).
258 W świetle przywołanych przepisów, a przede wszystkim stosownego
259 postanowienia umowy organ odwoławczy stwierdził, że Agencja posiadała podstawę
260 prawną do weryfikacji kwalifikowalności wydatków i dokonania odmowy refundacji.
261 Minister wskazał jako istotną okoliczność, iż Samorząd Województwa miał możliwość
262 kwestionowania ww. odmowy - zgodnie z § 19 ust. 6 ww. umowy - w drodze
263 postępowania przez sądem powszechnym. Zdaniem Ministra, skoro Samorząd
264 Województwa stał na stanowisku, że ARiMR powinna dokonać refundacji
265 przedmiotowych wydatków, powinien był podjąć wszelkie czynności przewidziane
266 prawem w celu uzyskania refundacji. Zachowanie Samorządu, polegające na
267 zaniechaniu kwestionowania ww. stanowiska ARiMR, mimo dostępności
268 instrumentów prawnych, w ocenie organu odwoławczego należało uznać w tym
269 kontekście za akceptację stanowiska ARiMR. Skoro zatem ARiMR miała podstawy
270 materialnoprawne i proceduralne do wstrzymania refundacji wydatku i na tej
271 podstawie stwierdziła jego niekwalifikowalność, a przyczyną odmowy refundacji było
272 prowadzenie przez jednostkę postępowania z naruszeniem przepisów o
273 zamówieniach publicznych, ponadto samorząd województwa - mimo dostępności
274 instrumentów prawnych - w terminie umożliwiającym uzyskanie refundacji nie
275 kwestionował na dostępnej drodze postępowania przed sądem powszechnym
276 odmowy wypłaty ww. środków, odnosząc się do art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE, zdaniem
277 Ministra Finansów należało stwierdzić, że brak otrzymania refundacji wynika "z
278 przyczyn leżących po stronie tej jednostki". Minister wskazał także, że - użyte w art.
279 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE - sformułowanie "przyczyny leżące po stronie jednostki"
280 wskazuje na obiektywny charakter odpowiedzialności i nie wymaga oceny organu co
281 do istnienia winy.
282 W świetle przywołanych argumentów, zdaniem organu odwoławczego
283 należało uznać, że działanie ARiMR polegające na odmowie wypłaty środków
284 finansowych w ramach przedmiotowej operacji znajdowało swoje podstawy w
285 przytoczonych przepisach prawa. W ocenie organu, w przypadku stwierdzenia
286 naruszenia przepisów z zakresu zamówień publicznych agencja płatnicza miała
287 pełne prawo, a nawet obowiązek odmówić dokonania płatności. Jego zdaniem,
288 działanie przeciwne, czyli brak tej odmowy skutkowałby naruszeniem prawa poprzez
289 świadome przekazanie środków w nadmiernej wysokości.
290 Minister Finansów wskazał także, że istotna dla przedmiotowej sprawy była
291 także okoliczność, że - ze względu na zamknięcie PROW w 2016 r. i wypłatę salda
292 końcowego przez Komisję Europejską w grudniu 2016 r. i grudniu 2017 r. - w chwili
293 wydawania decyzji nie było już możliwości dokonania wypłaty ze środków tego
294 programu. Minister przytoczył art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady
295 (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów
296 wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
297 (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r. Nr L 217, s. 1, z późn. zm.), zgodnie z którym, bez
298 uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują
299 się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana
300 przez agencję płatniczą pomiędzy dniem [...] stycznia 2007 r. a dniem [...] grudnia 2015 r. Zdaniem Ministra Finansów, w związku z tą okolicznością nie można było zgodzić
301 się z poglądem Strony, jakoby w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostawała
302 decyzja Marszałka o przyznaniu pomocy oraz aktualne i niezrealizowane do tej pory
303 przez płatnika, tj. ARiMR zlecenie dokonania płatności wystawione przez Samorząd
304 Województwa. Jak wskazał organ odwoławczy, po zamknięciu programu i wypłacie
305 salda końcowego otrzymanie jakiejkolwiek refundacji ze środków PROW 2007-2013
306 było niemożliwe zarówno od strony praktycznej, jak i z prawnego punktu widzenia - w
307 tym kontekście decyzja o przyznaniu pomocy stała się bezprzedmiotowa a zlecenie
308 dokonania płatności nie mogło zostać zrealizowane.
309 Odnosząc się do treści art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE, organ odwoławczy zwrócił
310 także uwagę na następujące kwestie. Organ zauważył, że przepis ten - w przypadku
311 braku refundacji - przewiduje obowiązek zwrotu środków, o których mowa w art. 10a
312 ust. 3 pkt 1 u.u.s.p.b.UE, czyli środków "z budżetu państwa na wyprzedzające
313 finansowanie kosztów kwalifikowalnych ponoszonych na realizację zadań, o których
314 mowa w [art. 10a] ust. 1 i 2", przekazanych "przez właściwego dysponenta w formie
315 dotacji celowej, o której mowa w art. 127 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o
316 finansach publicznych: (1) pkt 2 i 5 - do wysokości udziału krajowych środków
317 publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z
318 udziałem środków EFRROW oraz przeznaczonych na finansowanie zadań z zakresu
319 pomocy technicznej". Przywołany w art. 10a ust. 3 u.u.s.p.b.UE art. 127 ust. 2 pkt 2 i
320 5 ufp stanowi, iż dotacjami celowymi są także środki przeznaczone na: (2) realizację
321 projektów pomocy technicznej finansowanych z udziałem środków europejskich i
322 środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 5 lit. a i b, a także (5) współfinansowanie
323 realizacji programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Organ
324 podkreślił, że dopuszczalność udzielenia dotacji na wyprzedzające finansowanie
325 Wspólnej Polityki Rolnej, w części podlegającej refundacji ze środków Unii
326 Europejskiej jest uregulowana w art. 127 ust. 2 pkt 6.
327 Jak wskazał Minister Finansów, z powyższego wywodu wynikało, że art. 10a
328 ust. 6 u.u.s.p.b.UE może znaleźć zastosowanie do zwrotu środków dotacji na
329 wyprzedzające finansowanie przeznaczonych na współfinansowanie realizacji
330 programów, natomiast nie może dotyczyć zwrotu środków przeznaczonych na
331 wyprzedzające finansowanie w części podlegającej refundacji ze środków Unii
332 Europejskiej. W jego ocenie, oznacza to, że środki w części refundowanej ze
333 środków UE podlegają zwrotowi na zasadach ogólnych - art. 169 u.f.p. Także środki
334 przeznaczone na współfinansowanie - w przypadku niedokonania ich zwrotu "w
335 terminie 21 dni od dnia otrzymania informacji o odmowie wypłaty środków z tytułu tej
336 pomocy" - powinny podlegać zwrotowi w trybie art. 169 u.f.p.
337 Jak wskazał organ odwoławczy, w niniejszej sprawie Samorząd nie dokonał
338 zwrotu środków współfinansowania krajowego w ww. 21-dniowym terminie.
339 Uchybienie temu terminowi, w ocenie Ministra, determinuje dalsze dochodzenie
340 zwrotu środków – równolegle z dochodzeniem zwrotu środków refundowanych ze
341 środków EFRROW - na podstawie ogólnych norm z art. 169 u.f.p.
342 Odnosząc się do argumentacji Strony dotyczącej wykonywania urządzeń
343 melioracji wodnych podstawowych na koszt Skarbu Państwa, zdaniem organu
344 odwoławczego należy potwierdzić, że zgodnie z art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t., samorząd
345 województwa winien otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości
346 zapewniającej realizację zadania. Jak wskazał organ, należało jednak podkreślić, że
347 przedmiotowa operacja finansowana była w trybie art. 72 ust. 2 pkt 2 obowiązującej
348 wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Następnie, Minister Finansów
349 zwrócił uwagę na następujące kwestie. Art. 72 ust. 1 P.w. stanowił, iż urządzenia
350 melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są
351 wykonywane na jego koszt, przepis dodawał jednak, że dzieje się to z zastrzeżeniem
352 ust. 2. Zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 2, urządzenia melioracji wodnych podstawowych
353 mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także
354 współfinansowane: (...) z innych środków publicznych na zasadach określonych (...),
355 w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z
356 udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów
357 Wiejskich (...). Oznacza to, że w przypadku, gdy przedmiotowe zadania finansowane
358 były z udziałem środków EFFROW, wykorzystanie i rozliczanie tych środków
359 powinno mieć miejsce w oparciu o przepisy ww. ustawy. Minister podkreślił, że
360 dotacja na wyprzedające finansowanie, o której mowa w art. 10a u.u.s.p.b.UE była
361 funkcjonalnie powiązana z wsparciem udzielanym z EFFROW na podstawie
362 u.w.r.o.w., a zasady jej rozliczania są szczegółowo określone w u.u.s.p.b.UE. Brak
363 refundacji określonych wydatków ze środków EFFROW z powodu ich
364 niekwalifikowalności skutkował zatem koniecznością zwrotu nadmiernie pobranej
365 części dotacji na wyprzedzające finansowanie, co nie mogło być traktowane jako
366 niezgodne z art. 49 ust. 1 u.d.j.s.t. Minister wskazał, że wydatek niekwalifikowalny
367 musi zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje się art. 72 ust. 2
368 pkt 2 P.w., natomiast nie mógł zostać sfinansowany - z przekazanych w paragrafach
369 klasyfikacji budżetowej z czwarta cyfrą "7" i "9" - środków przeznaczonych na
370 wyprzedzające finansowanie wydatków kwalifikowalnych w ramach operacji
371 finansowanej w trybie, do którego odwoływał się art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w. A zatem,
372 nawet gdy operacja była realizowana przez jednostkę samorządu terytorialnego jako
373 zadanie zlecone, a zdaniem tej jednostki wydatek uznany za niekwalifikowalny z
374 określonych przyczyn powinien zostać pokryty ze środków budżetu państwa, w
375 ocenie organu odwoławczego, jednostka powinna wystąpić o jego refundację ze
376 środków krajowych w odpowiednich paragrafach klasyfikacji budżetowej. W jego
377 ocenie, nie zmieniało to konieczności dokonania zwrotu środków wypłaconych w
378 paragrafach z cyfrą 7 i 9 i odpowiadającej im kwoty przeznaczonej na pokrycie
379 podatku VAT.
380 Minister Finansów odniósł się następnie do kwestii rozstrzygnięcia przez
381 Marszałka zagadnienia wstępnego polegającego na stwierdzeniu, czy doszło do
382 nienależnego lub nadmiernego pobrania przez WZMiUW środków publicznych
383 pochodzących z funduszy wskazanych w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9
384 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie organu
385 odwoławczego nie zachodziła konieczność rozstrzygnięcia ww. zagadnienia - treść
386 uzasadnienia decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. została w tym
387 zakresie zinterpretowana przez organ I instancji niezgodnie z intencją organu
388 odwoławczego. W ww. decyzji Minister Finansów cytując art. 29 ust. 2 ustawy z dnia
389 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że
390 właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków
391 publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia
392 w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o
393 których mowa w ust. 1 [pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i wymienionych
394 tam środków krajowych]. Minister wskazał jednak, że chodzi tu o kontrolę
395 poprawności wykorzystania środków PROW (a nie środków wyprzedzającego
396 finansowania). Minister zaznaczył, że jego intencją było jedynie określenie zakresu
397 zagadnień koniecznych do zbadania przez Wojewodę przy ponownym rozpatrywaniu
398 sprawy - wskazaniu, że ocena kwalifikowalności z punktu widzenia zasad PROW nie
399 leży w zakresie właściwości Wojewody. Minister zgodził się z opinią SKO, zgodnie z
400 którą decyzja Marszałka Województwa nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę
401 sytuacji prawnej Wojewody czy Skarbu Państwa.
402 W ocenie organu odwoławczego, pozostająca w mocy Decyzja Marszałka
403 [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...]
404 pozostawała bez znaczenia dla sprawy, dotyczyła bowiem środków publicznych
405 pochodzących z funduszy wskazanych w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9
406 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (których beneficjent
407 nie otrzymał), a nie - będących przedmiotem tego postępowania - środków z budżetu
408 państwa na wyprzedzające finansowanie, o których mowa w art. 10a ust. 1
409 uuspbUE. Na marginesie Minister Finansów zaznaczył, że rozstrzygnięcie Marszałka
410 było zgodne ze stanem faktycznym i prawidłowe - jego zdaniem, skoro beneficjent
411 nie otrzymał żadnych środków refundacji z ARiMR na przedmiotową operację, było
412 oczywiste, że nie było możliwości, aby pobrał je nienależnie lub w nadmiernej
413 wysokości.
414 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
415 Województwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie
416 postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II
417 instancji.
418 Zaskarżonej decyzji zarzuciło, iż została wydana:
419 1) z naruszeniem art. 59 § 1 pkt 9 oraz art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, w zw. z
420 art. 67 ust. 1, art. 60 pkt 1 oraz art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz w
421 zw. z art. 10a ust. 6 ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków
422 pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie
423 wspólnej polityki rolnej (zwanej dalej ustawą o uruchamianiu) - poprzez błędne
424 określenie terminu, od którego liczony jest początek biegu przedawnienia, tj. z
425 pominięciem art. 10a ust. 6 ustawy o uruchamianiu, będącego przepisem
426 szczególnym w stosunku do art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i w
427 efekcie określenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi po upływie okresu
428 przedawnienia, czyli w stosunku do zobowiązania, które nawet gdyby istniało (co
429 Województwo [...] kwestionuje), to by wygasło;
430 2) z naruszeniem art. 10a ust. 6 ustawy z dnia 22 września o 2006r. o
431 uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych
432 na finansowanie wspólnej polityki rolnej, poprzez błędne przyjęcie, iż przyczyna
433 odmowy przez agencję płatniczą refundacji kosztów kwalifikowalnych leży po stronie
434 jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy analiza stanu faktycznego sprawy
435 prowadzi do wniosku, iż brak refundacji jest następstwem okoliczności, w zakresie
436 których nie można przypisać jednostce samorządu terytorialnego winy ani braku
437 należytej staranności,
438 3) z naruszeniem art. 72 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo
439 wodne poprzez przerzucenie ciężaru finansowego wykonania urządzenia melioracji
440 wodnej podstawowej na Województwo [...], pomimo braku porozumienia z
441 Województwem [...] zawartego zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy;
442 4) z naruszeniem art. 169 ust. 1-6 ustawy o finansach publicznych, w zw. z art.
443 49 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz w
444 zw. z art. 10a ust. 6 ustawy z dnia 22 września o 2006r. o uruchamianiu środków
445 pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie
446 wspólnej polityki rolnej – poprzez
447 a) żądanie zwrotu dotacji w kwocie przekraczającej wysokość udziału
448 refundowanego ze środków EFFROW, tj. ponad kwotę [....] zł, w sytuacji gdy
449 jako podstawę żądania zwrotu dotacji organ administracyjny wskazuje brak
450 refundacji kosztów kwalifikowalnych przez agencję płatniczą;
451 b) błędne przyjęcie, iż w stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie
452 doszło do pobrania dotacji celowej w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy:
453 - kwestią bezsporną jest, iż cała dotacja została wykorzystana na realizację zadań
454 zleconych z zakresu administracji rządowej, a organ pierwszej instancji nie
455 kwestionuje ani wysokości wydatkowanej kwoty, ani prawidłowości jej wydatkowania;
456 - zbiornik małej retencji wybudowany ze środków dotacji jest własnością Skarbu
457 Państwa i jest wykorzystywany przez państwową osobę prawną - Państwowe
458 Gospodarstwo Wodne Wody Polskie;
459 - zagadnienie wstępne w postaci rozstrzygnięcia w przedmiocie nienależnie lub
460 nadmiernie pobranych środków publicznych zostało przez Marszałka Województwa
461 [...] rozstrzygnięte decyzją z dnia [...].06.2017 r., w której organ właściwy
462 ustalił, iż nie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania przez WZMiUW w
463 B. środków publicznych pochodzących z funduszy wskazanych w art. 29
464 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji
465 Rolnictwa;
466 5) z naruszeniem art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych polegającym na
467 błędnym uznaniu, iż dotowanym zadaniem było uzyskanie refundacji ze środków
468 unijnych, nie zaś wykonanie inwestycji w postaci budowy zbiornika małej retencji i w
469 efekcie błędnym uznaniu, iż dotacja została pobrana w wysokości wyższej niż
470 niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie zadania.
471 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej
472 decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
473 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
474 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami
475 m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów
476 administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia
477 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r.
478 poz. 2325), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działania organów
479 administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli
480 działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd
481 rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały
482 właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa
483 regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień to czy te
484 uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
485 W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania Sąd nie
486 stwierdził, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik
487 sprawy, bądź by dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło
488 mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
489 Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja Ministra Finansów uchylająca
490 decyzję Wojewody [...] w sprawie zwrotu środków dotacji celowej na
491 wykonanie zadania inwestycyjnego [...] w części
492 określającej obowiązek zapłaty odsetek i orzekająca w tym zakresie co do istoty
493 sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję
494 Wojewody [...].
495 Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia terminu, od którego liczony
496 jest początek biegu przedawnienia, tj. z pominięciem art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE,
497 będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 169 ust. 1 u.f.p. należy
498 wyjaśnić, iż art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE odnosi się jedynie do kwoty przekazanej
499 beneficjentowi na wyprzedzające finansowanie środków współfinansowania
500 krajowego; nie dotyczy zaś kwoty przeznaczonej na wyprzedzające finansowanie w
501 części podlegającej refundacji ze środków EFRROW.
502 Istotne jest również, iż w chwili odmowy otrzymania refundacji środki, o
503 których mowa w art. 10a ust. 6 nie stają się jeszcze środkami pobranymi w
504 nadmiernej wysokości. Beneficjent, w przypadku rozliczenia ich w terminie 21 dni nie
505 popełnia nieprawidłowości, o której mowa w art. 169 ust. 1 u.f.p. Środki te stają się
506 pobranymi w nadmiernej wysokości dopiero w przypadku niedokonania ich zwrotu w
507 terminie 21 dni. Stwierdzenie, że środki te są pobrane w nadmiernej wysokości może
508 mieć zatem miejsce dopiero po upływie terminu określonego w art. 10a ust. 6
509 u.u.s.p.b.UE, na co wskazuje również brak sankcji w postaci odsetek, przy
510 jednoczesnym zamieszczeniu jej w art. 169 u.f.p. Organ odwoławczy trafnie wywiódł
511 zatem, iż brak zapisu odnośnie odsetek w treści art. 10a u.u.s.p.b.UE wskazuje, że
512 rozliczenia dokonywane w tym trybie nie stanowią nieprawidłowości.
513 Wskazać należy ponadto, że u.u.s.p.b.UE, inaczej niż u.f.p., nie zawiera
514 przepisów o odpowiednim stosowaniu Działu III Ordynacji podatkowej w sprawach
515 nieuregulowanych. Oznacza to, że przepisy O.p. o przedawnieniu znajdują
516 odpowiednie zastosowanie w przypadku dokonania zwrotu środków w trybie art. 169
517 u.f.p., w przypadku stwierdzenia, że mamy do czynienia z nieprawidłowością, o której
518 mowa w art. 169 ust. 1 u.f.p.
519 Należy ponadto podkreślić, że informacja o odmowie refundacji przekazana
520 przez ARiMR nie zawiera wprost stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji.
521 Dopiero dysponent dotacji, po uzyskaniu wiedzy o tej odmowie, stwierdza nadmierne
522 pobranie dotacji. Nie można zatem uznać, że odmowa wypłaty środków przez ARiMR
523 stanowi stwierdzenie jej pobrania w nadmiernej wysokości. Odmowa ta przesądza
524 jedynie o niekwalifikowalności wydatków i stanowi dopiero podstawę do dalszych
525 działań - w szczególności dokonania kolejnego stwierdzenia - dotyczącego pobrania
526 środków dotacji celowej w nadmiernej wysokości.
527 Dopiero stwierdzenie okoliczności potwierdzających pobranie dotacji
528 nieprawidłowo prowadzi do powstania obowiązku jej zwrotu, a nie data wypłaty
529 dotacji przewoźnikowi. Z założenia dotacja jest bowiem darmową (nieodpłatną)
530 pomocą finansową państwa i podlega zwrotowi jedynie w przypadku stwierdzenia
531 wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania nienależnie lub w
532 nadmiernej wysokości. Tym samym ostatnim dniem płatności, po którym rozpoczyna
533 bieg terminu przedawnienia zwrotu dotacji jest 15. dzień liczony od dnia stwierdzenia
534 okoliczności uzasadniających jej zwrot. Odmowa ARiMR nie stanowi zatem jeszcze
535 stwierdzania nieprawidłowości, od którego zaczynają być naliczane odsetki i liczony
536 termin przedawnienia. Jest nim dopiero dostatecznie stanowcza czynność
537 polegająca na "przekazaniu informacji o konieczności zwrotu dotacji", taka jak
538 kontrola lub wezwanie do zwrotu środków przez dysponenta.
539 Należy również podkreślić, że - zgodnie z art. 169 ust. 1 u.f.p., dotacje
540 udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2)
541 pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu
542 państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w
543 ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
544 Ponadto, zgodnie z ust. 5, Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu
545 państwa nalicza się, począwszy od dnia: (...) 2) stwierdzenia nieprawidłowego
546 naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji (...). Stosując odpowiednio art. 70 § 1
547 O.p. należy stwierdzić, że termin płatności należności, o której mowa w art. 169 ust. 1
548 u.f.p. upływa 15 dnia od dnia stwierdzenia okoliczności wykorzystania środków
549 niezgodnie z przeznaczeniem lub ich nienależnego lub nadmiernego pobrania.
550 Organ odwoławczy trafnie uznał zatem, że za dzień, w którym nastąpiło
551 stwierdzenie pobrania środków w nadmiernej wysokości należy uznać datę pisma
552 dysponenta - Wojewody [...], w którym po raz pierwszy stwierdzono
553 obowiązek zwrotu środków pobranych na realizację inwestycji [...], czyli [...] stycznia 2015 r. - datę wezwania
554 w związku z informacją otrzymaną
555 z WZMiUW dotyczącą zwrócenia do Samorządu Województwa przez ARiMR
556 zlecenia płatności spornej operacji. Jak wskazano powyżej, nie można bowiem
557 uznać, że stwierdzeniem pobrania środków w nadmiernej wysokości jest już samo
558 poinformowanie beneficjenta przez agencję płatniczą o odmowie refundacji.
559 Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE poprzez
560 błędne przyjęcie, iż przyczyna odmowy przez agencję płatniczą refundacji kosztów
561 kwalifikowalnych leży po stronie jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy
562 analiza stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, iż brak refundacji jest
563 następstwem okoliczności, w zakresie których nie można przypisać jednostce
564 samorządu terytorialnego winy ani braku należytej staranności.
565 Należy wskazać, iż zgodnie z art. 10a ust. 1 u.u.s.p.b.UE samorządy
566 województw realizujące zadania z zakresu pomocy technicznej z udziałem środków
567 EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie
568 wydatków realizowanych z EFRROW oraz jednostki samorządu terytorialnego
569 realizujące działanie: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i
570 dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie
571 rolniczymi zasobami wodnymi, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, z
572 udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na
573 współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW mogą otrzymywać środki z
574 budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych,
575 ponoszonych na realizację tych zadań. Jak wynika z art. 10a ust. 5 powyższej
576 ustawy, jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, dokonuje zwrotu
577 środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2, oraz z zakresu pomocy technicznej, do
578 wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów
579 właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem
580 refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW, w terminie 7 dni
581 roboczych od dnia otrzymania tych środków.
582 Istotne jest również, że współfinansowanie wykonania urządzeń wodnych
583 podstawowych w trybie art. 72 ust. 2 P.w., czyli m.in. ze środków publicznych na
584 zasadach określonych w u.w.r.o.w., pociąga za sobą konieczność przestrzegania
585 wspomnianych w tym przepisie zasad, do których należą kryteria kwalifikowalności
586 wydatków. W koksekwencji, wydatek uznany za niekwalifikowalny nie będzie mógł
587 zostać sfinansowany w trybie art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w. i nie może zmienić tego fakt, iż
588 finansowane zadanie należy do kategorii zadań zleconych. Wydatek
589 niekwalifikowalny musi zostać pokryty ze środków innych, niż te, do których odwołuje
590 się art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w.
591 Należy przy tym podkreślić że użyte w art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE pojęcie
592 "przyczyny leżące po stronie jednostki" w sposób wyraźny wskazuje na okoliczności
593 o charakterze obiektywnym. Badaniu powinno zatem podlegać jedynie, czy
594 okoliczności będące przyczyną odmowy refundacji wynikają z "przyczyn leżących po
595 stronie województwa", czy też przyczyny odmowy stanu leżą poza sferą działalności
596 Województwa. Niesporne jest, że nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania o
597 udzielenie zamówienia publicznego było okolicznością leżącą po stronie
598 Województwa [...] Organ odwoławczy trafnie wskazuje natomiast, iż poza
599 zakresem jego kompetencji jest ocena zasadności rozłożenia ryzyka związanego ze
600 stosowaniem przepisów prawa zamówień publicznych pomiędzy uczestników
601 procesu realizacji PROW. Jest to bowiem kompetencja podmiotów odpowiedzialnych
602 za kształtowanie systemu realizacji PROW.
603 Ponadto, z brzmienia § 19 ust. 6 umowy pomiędzy ARiMR a Samorządem
604 W. wynika uprawnienie samorządu województwa do
605 przeprowadzenia sądowej kontroli zasadności odmowy refundacji przez ARiMR
606 przez sądem powszechnym.
607 Nietrafny jest zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 72 ust. 1 i 2 pkt 3
608 P.w. poprzez przerzucenie ciężaru finansowego wykonania urządzenia melioracji
609 wodnej podstawowej na Województwo [...], pomimo braku porozumienia z
610 Województwem [...] zawartego zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy.
611 Należy zaznaczyć że przepis ten wszedł w życie w dniu 31 grudnia 2015 r., czyli nie
612 obowiązywał w chwili przyznawania dofinansowania na ww. operację, ani w chwili
613 odmowy refundacji. Należy ponownie podkreślić, że finansowanie powyższej operacji
614 ze środków PROW było dokonywane na podstawie art. 72 ust. 2 pkt 2 P.w.
615 Finansowanie w tym trybie nie wymaga zawarcia porozumienia między Skarbem
616 Państwa a samorządem województwa, a jednocześnie może pociągać za sobą
617 odpowiedzialność samorządu z tytułu naruszenia zasad PROW, w szczególności w
618 zakresie kwalifikowalności.
619 W ocenie Sądu, niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 169 ust. 1-6
620 u.f.p. poprzez żądanie zwrotu dotacji w kwocie przekraczającej wysokość udziału
621 refundowanego ze środków EFFROW oraz błędne przyjęcie, iż w stanie faktycznym
622 zaistniałym w niniejszej sprawie doszło do pobrania dotacji celowej w nadmiernej
623 wysokości.
624 Zgodnie z art. 10a ust. 6 u.u.s.p.b.UE w przypadku nieotrzymania refundacji
625 jednostka dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 1 - a zatem m.in.
626 środków przeznaczonych na współfinansowanie realizacji programów finansowanych
627 z udziałem środków europejskich. Organ II instancji trafnie wskazał zatem, że środki
628 przekazane na wyprzedzające finansowanie operacji stanowią jedną pulę - brak
629 realizacji operacji w całości spowodowany brakiem kwalifikowalności powoduje
630 bezzasadność udzielenia całej kwoty dotacji. Jeżeli beneficjent pobrał w nadmiernej
631 wysokości środki wyprzedzającego finansowania w zakresie udziału refundowanego
632 ze środków EFRROW, to samo należy stwierdzić wobec powiązanych z nimi środków
633 przeznaczonych na wyprzedzające finansowanie współfinansowania krajowego.
634 Zgodnie z art. 168 ust. 4 u.f.p. wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę
635 za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, natomiast zgodnie z jego
636 ust. 5, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i
637 rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w
638 tych przepisach. Brak realizacji obowiązków nałożonych przez u.u.s.p.b.UE, która
639 zawiera "odrębne przepisy stanowiące o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji" na
640 wyprzedzające finansowanie oznacza, że nie nastąpiło pełne wykorzystanie
641 udzielonej dotacji. Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 2 u.f.p. pociąga to za sobą obowiązek
642 zwrotu niewykorzystanej części dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości.
643 Odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art.
644 169 ust. 1 u.f.p. polegającym na błędnym uznaniu, iż dotowanym zadaniem było
645 uzyskanie refundacji ze środków unijnych, nie zaś wykonanie inwestycji w postaci
646 budowy zbiornika małej retencji należy wskazać, że budowa zbiornika malej retencji
647 była zadaniem WZMiUW, stanowiącym zarazem przedmiot operacji realizowanej ze
648 środków PROW. WZMiUW nie był bezpośrednio beneficjentem dotacji na
649 wyprzedzające finansowanie udzielanej przez Wojewodę - był nim samorząd
650 województwa. Pomimo zatem, iż niesporne jest, że środki te zostały spożytkowane
651 na budowę ww. zbiornika, celem dotacji było wyprzedzające finansowanie realizacji
652 operacji, czyli zapewnienie samorządowi województwa dźwigni finansowej w celu
653 zachowania płynności finansowej przy realizacji operacji, w ramach której wydatki są
654 refundowane ze środków europejskich dopiero po ich poniesieniu. Brak całkowitego
655 zwrotu do budżetu państwa ww. kwoty oznacza brak całkowitego rozliczenia dotacji
656 na wyprzedzające finansowanie przez samorząd.
657 Minister trafnie wskazał w powyższym kontekście, iż środki na
658 wyprzedzające finansowanie przekazywane są przez wojewodów w paragrafach
659 klasyfikacji budżetowej 651 (Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na
660 inwestycje i zakupy inwestycyjne z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania
661 zlecone ustawami realizowane przez samorząd województwa), z czwartą cyfrą 7
662 (płatności w zakresie budżetu środków europejskich) i 9 (współfinansowanie
663 programów i projektów realizowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3
664 u.f.p., z wyłączeniem środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, pkt 5 lit. c i d
665 oraz pkt 6 u.f.p.), oraz 0 (stosowany w szczególności w przypadku podatku VAT). Z
666 opisu paragrafów w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca
667 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i
668 rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 poz.
669 1053, z późn. zm.) wynika, że nie ma możliwości pokrycia wydatków
670 niekwalifikowalnych ze środków przekazanych w paragrafach klasyfikacji budżetowej
671 z ostatnią cyfrą 7 i 9.
672 Jeżeli zatem operacja jest realizowana przez jednostkę samorządu
673 terytorialnego jako zadanie zlecone, a wydatek uznany za niekwalifikowalny z
674 określonych przyczyn może, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zostać pokryty
675 ze środków budżetu państwa, jednostka powinna wystąpić o jego refundację ze
676 środków krajowych, w odpowiednich paragrafach klasyfikacji budżetowej. Nie ma
677 jednak możliwości dokonania zmiany klasyfikacji wydatków po upływie roku
678 budżetowego, w którym dotacja była udzielona. Powyższe pozostaje również bez
679 wpływu na konieczność dokonania zwrotu środków wypłaconych w paragrafach z
680 cyfrą 7 i 9 i odpowiadającej im kwoty przeznaczonej na pokrycie podatku VAT.
681 Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na
682 podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.