Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r., V SA/Wa 39/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r., V SA/Wa 39/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Tomasz Zawiślak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. we W. od decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. we W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem sprzeciwu I. sp. z o.o. spółka komandytowa we W. (dalej: strona, spółka lub skarżąca) jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] listopada 2019 r. nr mocą której uchylono w całości decyzję

3 Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych

4 (dalej: Prezes Zarządu lub organ I instancji) z [...] maja 2018 r. znak [...]; L.dz. [...] nakazującą stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

5 Decyzją z [...] maja 2018 r. Prezes Zarządu nakazał stronie zwrot w terminie 14

6 dni od dnia otrzymania decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji

7 składek na ubezpieczenia społeczne za okres sprawozdawczy: listopad 2008 r. w

8 kwocie 1.352,81 zł.

9 W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że deklaracji Wn-D za okres

10 sprawozdawczy listopada 2008 r. odpowiada deklaracja rozliczeniowa (w ZUS) za okres

11 grudzień 2008 r. Prezes Zarządu stwierdził, że ustalił w ZUS, iż składki na

12 ubezpieczenia społeczne za ten okres strona uregulowała w całości w dniach 12

13 września, 14 października, 14 listopada 2008 r., 14 i 15 stycznia 2009 r. oraz po

14 terminie w dniach: 15 czerwca i 15 lipca 2009 r.

15 Organ I instancji przywołał treść art. 25a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu

16 wówczas obowiązującym i wskazał, że jednym z warunków uzyskania refundacji

17 składek jest terminowe ich opłacenie w całości przez pracodawcę. Natomiast w sprawie

18 spółka opłaciła składki po ustawowym terminie i dlatego też konieczne stało się

19 nakazanie ich zwrotu.

20 W wyniku rozpoznania odwołania Minister decyzją z [...] listopada 2019 r. uchylił

21 decyzję Prezesa Zarządu z [...] maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego

22 rozpatrzenia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy

23 powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

24 administracyjnego (Dz.U z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) w zw. z art. 66 ustawy z

25 dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób

26 niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji).

27 Organ II instancji stwierdził, że ustawodawca w art. 25a ust. 4 ustawy o

28 rehabilitacji nie ustanowił warunku odnoszącego się do opłacania kosztów płacy za

29 pracowników niebędących osobami niepełnosprawnymi, czy pracowników

30 niepełnosprawnych, na których pracodawca nie wnioskował o refundację składek.

31 Należało więc, w jego ocenie, uwzględnić termin poniesionych przez pracodawcę

32 kosztów płacy, które związane są tylko z wynagrodzeniem osób niepełnosprawnych, o

33 których mowa w art. 25a ust. 4 ustawy o rehabilitacji i wynikają ze złożonego przez

34 spółkę wniosku o refundację Wn-U za okres objęty zaskarżoną decyzją.

35 Zdaniem Ministra Prezes Zarządu nie ustalił, czy strona poniosła koszty płacy

36 pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych

37 przepisów przekraczających 14 dni (w uzasadnieniu decyzji wskazano, że sąd w

38 jednym z wyroków nie podzielił stanowiska organu, iż art. 26a ust. 1a1

39 ust. 3 ustawy o

40 rehabilitacji nie może zostać zastosowany w sprawie dotyczącej zwrotu refundacji

41 składek na ubezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych przekazanej na

42 podstawie art. 25a ust. 4 ustawy o rehabilitacji). W ocenie organu odwoławczego,

43 Prezes Zarządu dokonując analizy nieprawidłowości dotyczących kosztów płacy,

44 powinien również uwzględnić nowe brzmienie przepisu art. 26a, tj. dodany w nim ust.

45 1a2

46 ustawy o rehabilitacji stanowiący, że kwota miesięcznych należnych składek, o

47 których mowa w art. 2 pkt 4a opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust.

48 1a1

49 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc.

50 Organ powinien ustalić należną wysokość składek na ubezpieczenia społeczne od

51 wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych a następnie, w jakiej wysokości została

52 terminowo pokryta.

53 Tym samym, zdaniem Ministra doszło do sytuacji, w której organ I instancji, nie

54 wyjaśniając dostatecznie sprawy terminowego opłacenia składek za pracowników

55 niepełnosprawnych oraz przyczyn ponownego nakazu zwrotu dofinansowań do

56 wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ten sam okres, naruszył

57 sformułowane w art. 7, 77 i 11 kpa zasady postępowania administracyjnego oraz art.

58 26a ust.1a1

59 pkt 3 ustawy o rehabilitacji.

60 W ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do orzeczenia

61 merytorycznego w sytuacji gdy wadliwie przeprowadzone zostało przez organ I instancji

62 postępowanie. Ponadto organ odwoławczy stosując art. 138 § 2a kpa stwierdził, że w

63 sprawie konieczne jest dokonanie prawidłowej wykładni przepisów prawa, co w

64 konsekwencji spowodowało, iż organ odwoławczy nakazał organowi I instancji

65 stosowanie do instytucji przedawnienia przepisów rozporządzenia Rady (WE) Nr

66 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art.

67 93 Traktatu WE (Dz. U. UE L Nr 83 z dnia 27 marca 1999 r., dalej: rozporządzenie

68 659/1999), a w szczególności art. 15, który wskazuje na 10 letni termin przedawnienia.

69 W sprzeciwie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie

70 kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

71 1) art. 138 § 2 zdanie in fine kpa przez wydanie przez Ministra decyzji

72 uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu z [...] maja 2018 r. i

73 przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony Minister wydał ww.

74 decyzję kasatoryjną mimo że z okoliczności sprawy bezsprzeczne wynikało, iż w

75 momencie wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w 2016 r.

76 skutecznie upłynął okres przedawnienia hipotetycznego roszczenia PFRON (upływ

77 okresu przedawnienia z dniem 1 stycznia 2015 r.);

78 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa oraz w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 i art. 70

79 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze

80 zm., dalej: op), art. 45 § 1 oraz § 2a ustawy o rehabilitacji oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1

81 oraz art. 9 pkt 9, art. 60 ust. 1 i art. 67 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o

82 finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej: ufp) przez brak wydania

83 przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji z [...] czerwca

84 2018 r. (powinno być z 11 maja 2018 r. – dopisek sądu) i umorzenie prowadzonego

85 postępowania administracyjnego w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

86 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

87 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

88 Sprzeciw jest zasadny.

89 Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji objętej sprzeciwem

90 przypomnieć należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 kpa. Zgodnie z

91 art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami

92 administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa) od decyzji, o której

93 mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z

94 treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

95 Zakres kontroli sadowoadministracyjnej w niniejszej sprawie określony został w

96 art. 64e ppsa. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia

97 jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa.

98 Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej

99 podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji

100 przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw

101 jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego

102 rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka

103 ma zatem charakter formalny. Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie

104 skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na

105 przesłankach jej wydania, określonych w art. 138 § 2 kpa. Sąd nie ma natomiast

106 podstaw prawnych, aby – kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie –

107 odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również

108 zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału

109 dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

110 Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja

111 kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w

112 art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu mającym zastosowanie w

113 niniejszej sprawie, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i

114 przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy

115 decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do

116 wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując

117 sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy

118 ponownym rozpatrzeniu sprawy.

119 Pamiętać jednakże należy, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu

120 o art. 138 § 2 kpa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz

121 przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji

122 kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji.

123 Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym

124 ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do

125 poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na

126 nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu

127 oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do

128 ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por.

129 wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK

130 2219/15; z 21 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 9/11 oraz z 26 października 2010 r. o

131 sygn. akt II OSK 1644/09; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w

132 internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać także

133 należy, że polski ustawodawca w art. 138 § 2a kpa wskazał, że jeżeli organ pierwszej

134 instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą

135 znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy

136 określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Z przepisu tego organ

137 odwoławczy skorzystał i nakazał organowi I instancji stosować 10 letni okres

138 przedawnienia na podstawie art. 15 rozporządzenia 659/1999. Zatem ta wykładnia

139 przepisów praw także będzie przedmiotem kontroli przez sąd.

140 Mając na uwadze powyższe regulacje, stwierdzić należy, że zasadą jest, iż organ

141 odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 §

142 1 kpa następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast

143 odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 kpa, uprawnienie

144 organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne

145 organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną

146 w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać

147 dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji

148 publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar

149 ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie

150 odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.

151 Podkreślić przy tym trzeba, iż w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego

152 rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją

153 drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest

154 wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem

155 wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była

156 dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie

157 wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można

158 uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

159 Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy

160 do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zatem: 1) stanowcze

161 stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z

162 naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o

163 postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ

164 odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej

165 rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie

166 jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest

167 dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na

168 jej rozstrzygnięcie.

169 Tym samym z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy

170 powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio

171 rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia

172 postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien

173 rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może

174 przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu

175 uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego

176 postępowania organowi, który wydał decyzję. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nie

177 uczynił.

178 Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną

179 jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w

180 ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki

181 sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej

182 rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki,

183 do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania

184 przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

185 Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sprawie nie

186 zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 kpa, a organ

187 odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego

188 rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego

189 w sprawie materiału dowodowego.

190 W sprawie Minister powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 22 października

191 2018 r. stwierdził, że do instytucji refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób

192 niepełnosprawnych (art. 25a ust. 3 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu na listopad 2008

193 r.) powinno się stosować przepisy odnoszące się do dofinansowania do wynagrodzeń

194 pracowników niepełnosprawnych w tym m.in. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o

195 rehabilitacji. Dodatkowo organ odwoławczy w sposób jednoznaczny wypowiedział się,

196 że ustawa o rehabilitacji posługując się pojęciem koszty płacy odnosi je do kosztów

197 płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych a nie

198 pracowników pełnosprawnych. Tym samym nakazał organowi I instancji ustalenie, czy

199 strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów

200 wynikających z odrębnych przepisów przekraczających 14 dni (art. 26a ust. 1a1

201 pkt 3

202 ustawy o rehabilitacji).

203 Ponadto, organ II instancji wyraźnie wskazał, że dokonując analizy

204 nieprawidłowości dotyczących kosztów płacy, organ powinien również uwzględnić nowe

205 brzmienie przepisu art. 26a, tj. dodany w nim ust. 1a2

206 ustawy o rehabilitacji stanowiący,

207 że kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych

208 z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1

209 pkt 3, nie może przekroczyć

210 wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Organ I instancji powinien ustalić

211 należną wysokość składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników

212 niepełnosprawnych a następnie, w jakiej wysokości została terminowo pokryta.

213 Mając powyższe na względzie zakres zaleconego przez Ministra postępowania

214 narusza art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy zakres zleconego postępowania w żaden

215 sposób nie stał na przeszkodzie do zastosowania przez samego Ministra trybu

216 powołanego w art. 136 kpa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w decyzji brak

217 jest jakiegokolwiek odniesienia się przez Ministra do dowodów już zgromadzonych w

218 sprawie, tj. zarówno tych zgromadzonych przez Prezesa Zarządu, jak przede wszystkim

219 dowodów przesłanych przez skarżącą m.in. w odpowiedzi na pismo organu z 11

220 października 2016 r.

221 Innymi słowy Minister nie wypowiedział się dlaczego znajdujące się w sprawie

222 dowody są niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dowody te,

223 pośrednio mogą stanowić podstawę dokonania określonych ustaleń. Przyjmując nawet,

224 za gospodarzem postępowania wyjaśniającego, tj. Ministrem, że dowody znajdujące się

225 w aktach były niewystarczające, to i tak nic nie stało na przeszkodzie, aby to sam organ

226 odwoławczy wystąpił do Centrali ZUS z odpowiednim wnioskiem. To obowiązkiem

227 Ministra jest, w takich sytuacjach przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nie

228 uchylać się od jego przeprowadzenia poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Zatem to

229 organ odwoławczy winien wystąpić z takim wnioskiem i po uzyskaniu odpowiedzi przez

230 ZUS winien ustalić, bądź na podstawie tej odpowiedź, bądź też na podstawie innych

231 dowodów, w tym dowodów pośrednich zasadniczą sporną kwestię (poniesienie kosztów

232 płacy pracownika niepełnosprawnego z przekroczeniem wskazanych w ustawie

233 terminów). Mając powyższe na względzie, w ocenie sądu, zakres zleconego

234 postępowanie nie jest znaczny i w żaden sposób nie uchybia art. 136 kpa, a

235 zdecydowanie narusza art. 138 § 2 kpa.

236 W ocenie sądu, także druga kwestia wymagająca ustalenia nawet w połączeniu z

237 ww. zakresem koniecznym do wyjaśnienia nie mogła doprowadzić organu do wydania

238 decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy bowiem rozpatrując odwołanie strony sam może

239 uwzględnić treść przepisu art. 26a ust. 1a2

240 ustawy o rehabilitacji stanowiącego, że

241 kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z

242 uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1

243 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości

244 2% składek należnych za dany miesiąc, a tym samym ustalić należną wysokość

245 składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych

246 a następnie, w jakiej wysokości została terminowo pokryta.

247 W świetle powyższych rozważań, sąd uznał sprzeciw za zasadny, gdyż nie

248 istniały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 kpa w odniesieniu do decyzji organu I

249 instancji. Przy ponownym rozpoznaniu organ przeprowadzi postępowanie w wyżej

250 opisanym zakresie mając na uwadze, że organ może powołać się na przepis art. 138 §

251 2 kpa tylko wówczas gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego

252 postępowania wyjaśniającego nie jest uzasadnione zakresem sprawy wymaganym do

253 wyjaśnienia.

254 W tym miejscu należy także wskazać, że w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z

255 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz

256 niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), instytucja sprzeciwu ma służyć

257 skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym

258 systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy,

259 została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2

260 kpa. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka ma mieć charakter

261 formalny, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej (uzasadnienie projektu

262 ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183). Wyrazem tego założenia

263 ustawodawcy jest brzmienie art. 64e ppsa. Sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe

264 zawężone do zgodności decyzji kasatoryjnej z przesłankami wskazanymi w art. 138 § 2

265 kpa, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Rozpoznając sprzeciw od

266 decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w

267 art. 138 § 2 kpa. Zatem, ocena sądu I instancji powinna sprowadzać się wyłącznie do

268 skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na

269 podstawie art. 138 § 2 kpa. Oczywistym także jest, że zakres dalszego postępowania

270 wyjaśniającego determinowany jest prawidłową wykładnia przepisów prawa, którą to

271 nową wykładnię, w sprawie na mocy art. 138 § 2a kpa, narzucił organ odwoławczy

272 organowi I instancji. Sąd stoi na stanowisku, że kontroluje decyzję kasatoryjną w

273 zakresie istnienia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

274 Jednakże jeżeli na zakres postępowania wyjaśniającego ma wpływ narzucona przez

275 organ II instancji wykładnia przepisów prawa, to także w zakresie tej wykładni sąd

276 zobowiązany będzie do skontrolowania decyzji. Powyższe wynika z faktu, iż celem

277 wprowadzenia art. 138 § 2a kpa (patrz uzasadnienie do projektu) było przyśpieszenie

278 postępowania. Prawodawca bowiem stwierdził, że cyt. "Regulacje te przeciwdziałają

279 sytuacji, w której organ odwoławczy koncentruje się jedynie na uchybieniach

280 dotyczących ustalania stanu faktycznego, mimo że z zaskarżonej decyzji wynika, że

281 organ pierwszej instancji błędnie interpretuje przepisy, które mogą znaleźć

282 zastosowanie w sprawie. Wskazanie błędów w tym zakresie w decyzji kasatoryjnej

283 pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez

284 organ pierwszej instancji". Zatem sąd wręcz będzie zobowiązany do kontroli dokonanej

285 wykładni przepisów, po to aby organy nie prowadziły postępowania w sytuacji, gdy takie

286 postępowanie jest zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

287 W ocenie sądu w sprawie taka sytuacja ma miejsce, gdyż organ odwoławczy

288 nakazał organowi I instancji przyjęcie 10 letniego terminu przedawnienia określonego w

289 art. 15 ust. 1 rozporządzenia 659/1999.

290 W tym miejscu należy wskazać, że mechanizmem, który daje możliwość

291 zapewnienia jednolitej wykładni, a w konsekwencji jednolitego stosowania prawa Unii

292 Europejskiej, jest procedura prejudycjalna, w obecnym stanie prawnym przewidziana

293 art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2

294 ze zm. – dalej: TFUE; wcześniej art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę

295 Europejską z dnia 25 marca 1957 r., w skrócie TWE; wersja skonsolidowana, Dz. Urz.

296 UE C 321 E z 29 grudnia 2006 r., s. 37).

297 Zgodnie z powołanym przepisem "Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

298 jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o

299 ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki

300 organizacyjne Unii. W przypadku gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed

301 sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej

302 kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o

303 rozpatrzenie tego pytania. W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie

304 zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według

305 prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału /.../."

306 Wprawdzie przepis ten, ani żaden inny, nie przyznaje wydanym orzeczeniom

307 prejudycjalnym mocy wiążącej erga omnes i nie nadaje im charakteru precedensów,

308 Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 27 marca 1963 r. w sprawie D. przeciwko A. – sprawy połączone

309 28 do 30-62 – przyjął jednak, że sąd krajowy nie musi

310 występować z pytaniem, jeśli dane zagadnienie prawa wspólnotowego zostało już

311 wyjaśnione we wcześniejszym orzecznictwie (tzw. doktryna acte éclaire). Stąd wywodzi

312 się, że sądy krajowe mają obowiązek orzekać na podstawie wcześniejszych orzeczeń

313 wstępnych. W praktyce, jak i wypracowanej na jej tle doktrynie uznaje się zatem, iż

314 orzeczenia zawierające wykładnię prawa unijnego są uważane za wiążące także poza

315 sprawą, w której zostały wydane. Powyższe wyprowadza się również z faktu, że

316 Trybunał sam powołuje się na wcześniejsze swe orzeczenia, dosłownie cytując je,

317 wydaje postanowienia o odmowie wydania orzeczenia prejudycjalnego, jeśli wcześniej

318 wypowiedział się w danej kwestii lub wydał orzeczenie w analogicznej sprawie. Trybunał

319 twierdzi nadto, że oczywiste naruszenie orzecznictwa ETS (obecnie TSUE) przez sąd

320 krajowy może być potraktowane jako poważne naruszenie prawa wspólnotowego (v.

321 wyrok TS z 30 września 2003 r.; C - 224/01 K.).

322 Orzeczenia wstępne TSUE, w których interpretowane są przepisy prawa

323 wspólnotowego, są przy tym, co do zasady, skuteczne ex tunc. W konsekwencji przepis

324 prawa wspólnotowego, którego wykładnia była przedmiotem odpowiedzi TSUE na

325 pytanie sądu krajowego, winien być interpretowany zgodnie z orzeczeniem Trybunału,

326 począwszy od daty wejścia w życie tego przepisu, a nie od daty wydania wyroku przez

327 TSUE. Skutkiem przyjęcia takiej zasady jest to, że orzeczenie wstępne TSUE znajduje

328 zastosowanie do stosunków prawnych lub zdarzeń prawnych, które powstały lub

329 wystąpiły przed datą orzeczenia wstępnego.

330 Nie ulega wątpliwości, że w powoływanym w sprzeciwie wyroku z 5 marca 2019

331 r. w sprawie C-349/17 E. TSUE jednoznacznie wyjaśnił, że rozporządzenia

332 651/1999 nie stosuje się do przedawnienia należności m.in. takich jak w sprawie

333 dochodzonych przez organy krajowe. Rozporządzenie to bowiem m.in. w art. 15 odnosi

334 termin przedawnienia do działań windykacyjnych podejmowanych przez Komisję

335 Europejską. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że TSUE nie wypowiadał się w tym

336 orzeczeniu w zakresie pomocy publicznej udzielanej przez państwa członkowskie, m.in.

337 w zakresie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych (czy też

338 refundacji składek). Wypowiadał się natomiast w odniesieniu do efektu zachęty w

339 zakresie objętym pomocą publiczną udzielaną m.in. mocą rozporządzenia Komisji (WE)

340 nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne

341 ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia

342 w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.U. 2008, L 214, s. 3). Pomoc w zakresie

343 dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych też jest udzielaną

344 m.in. na podstawie art. 41 tego rozporządzenia (obecnie rozporządzenie Komisji (UE)

345 nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne

346 z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Tekst mający

347 znaczenie dla EOG) (Dz.U.UE L z dnia 26 czerwca 2014 r., nr 187, s. 1 ze zm., dalej:

348 rozporządzenie 651/2014). Tym samym w żaden sposób nie można podzielić

349 stanowiska organu, że orzeczenie TSUE nie wiąże, gdyż odnosi się do innego stanu

350 prawnego. TSUE w tym wyroku miał za zadanie odpowiedzieć (patrz pkt 107 wyroku)

351 na pytanie, czy prawo Unii należy interpretować w ten sposób, że gdy organ krajowy

352 przyznał pomoc w ramach funduszu strukturalnego, stosując nieprawidłowo

353 rozporządzenie nr 800/2008, terminem przedawnienia mającym zastosowanie do

354 odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy jest termin dziesięciu lat, o którym mowa

355 w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999, termin czterech lat przewidziany w art. 3 ust. 1

356 rozporządzenia nr 2988/95 (rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 z dnia

357 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych wspólnot europejskich

358 (Dz.Urz. UE L z 23 grudnia 1995 r. nr 312 s. 1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95), czy

359 może termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe.

360 W pkt 109 wyroku wprost Trybunał podał, że wbrew twierdzeniom rządów

361 estońskiego i greckiego oraz Komisji do odzyskania środków nie można stosować ani

362 bezpośrednio, ani pośrednio, ani poprzez analogię dziesięcioletniego terminu

363 wskazanego w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999.

364 Dalej TSUE wyjaśnił (pkt 114), że sama okoliczność, iż przepisy krajowe

365 w dziedzinie przedawnienia mają co do zasady zastosowanie w odniesieniu do

366 odzyskania z własnej inicjatywy organów krajowych bezprawnie przyznanej pomocy,

367 pozostaje bez uszczerbku dla możliwości późniejszego odzyskania tej pomocy,

368 w wykonaniu decyzji wydanej w tym zakresie przez Komisję, która w przypadku gdy

369 posiada informacje dotyczące domniemanej niezgodności rzeczonej pomocy z prawem,

370 niezależnie od źródła tych informacji, po upływie krajowych terminów przedawnienia

371 zachowuje prawo do zbadania tej pomocy przez okres dziesięciu lat, o którym mowa

372 w art. 15 rozporządzenia nr 659/1999. Ostatecznie w pkt 128 wyroku wyjaśnił, że prawo

373 Unii trzeba interpretować w ten sposób, iż gdy organ krajowy przyznał pomoc w ramach

374 funduszu strukturalnego, stosując nieprawidłowo rozporządzenie nr 800/2008, terminem

375 przedawnienia mającym zastosowanie do odzyskania bezprawnie przyznanej pomocy

376 jest – jeśli przesłanki stosowania rozporządzenia nr 2988/95 są spełnione – termin

377 czterech lat, zgodnie z art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia, lub – w razie ich niespełnienia

378 – termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe.

379 Na zakończenie tego wątku wbrew twierdzeniom organu na możliwość

380 stosowania 10 letniego terminu przedawnienia nie wskazuje powołany przez Ministra

381 wyrok z 10 kwietnia 2003 r. w sprawie T-366/00 S. v. Komisja Wspólnot

382 Europejskich (LEX nr 151002). Organ bowiem nie zwrócił uwagi, że w sprawie objętej

383 tym wyrokiem to właśnie Komisja Europejska stosowała art. 15 rozporządzenia

384 659/1999, a nie organ administracji krajowej. Tym samym wyrok ten nie jest w żaden

385 sposób sprzeczny z wyrokiem z 5 marca 2019 r. (patrz powołany pkt 114 wyroku).

386 Skoro w sprawie, ze względu na fakt, iż środki Funduszu nie są środkami

387 europejskimi tylko krajowymi, to nie jest możliwe zastosowanie art. 3 ust. 1

388 rozporządzenia nr 2988/95. Tym samym w sprawie winny zostać zastosowane przepisy

389 krajowe.

390 W tym miejscu sąd, ze względu na treść art. 64e ppsa nie może dokonać oceny

391 prawnej możliwości stosowania przepisów krajowych w zakresie przedawnienia

392 należności, gdyż wychodziłoby to poza zakres orzekania. Jedynie wskazuje organowi

393 odwoławczemu na konieczność uwzględnienia orzecznictwa sądowoadministracyjnego

394 w tym zakresie.

395 Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z

396 naruszeniem art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa w stopniu mającym wpływ na

397 wynik sprawy. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a

398 § 1 zdanie pierwsze ppsa.

399 O kosztach sąd orzekł opierając się na treści art. 200 i 205 § 2 ppsa zw. z § 14

400 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015

401 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na łączną

402 kwotę 597 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 100

403 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa

404 procesowego oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.