Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2024 r., V SA/Wa 1228/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2024 r., V SA/Wa 1228/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Asesor WSA - Agnieszka Jendrzejewska, Protokolant - st. sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. nr KOA/6062/Ni/22 w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza N. z dnia 3 listopada 2022 r. nr 3/2022; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. sp. z o.o. w N. kwotę 18 407 zł (słownie: osiemnaście tysięcy czterysta siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej: "SKO") z 21 marca 2023 r. o numerze KOA/6062/Ni/22 w przedmiocie określenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu.

3 Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

4 Decyzją z 3 listopada 2022 r. nr 3/2022 Burmistrz N. nakazał A. Sp. z o.o. w N. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka"), organowi prowadzącemu Niepubliczne Przedszkole "P. F." w N. (dalej: "Przedszkole"), dokonanie zwrotu do budżetu Gminy N. kwot dotacji: z 2019 r. - 12.605,40 zł (pobranej w nadmiernej wysokości), z 2019 r. — 34.090,91 zł (niewykorzystanej do końca roku budżetowego), z 2019 r. - 200.433,39 zł (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem), z 2020 r. — 29.669,95 zł (pobranej w nadmiernej wysokości), z 2020 r. - 209.214,10 zł (niewykorzystanej do końca roku budżetowego), z 2020 r. — 274.629,73 zł (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem), wraz z należnymi odsetkami.

5 W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podkreślił m.in., iż: w latach 2019-2020 organem prowadzącym Niepubliczne Przedszkole "P. F." w N.u została E. C., od czerwca 2020 r. działająca jako "C.-C.E.,W.R. E. C.". Od dnia 1 kwietnia 2022 r. organem prowadzącym Przedszkole stała się A. sp. z o.o. - prezesem zarządu Spółki jest E. C.. E. C. pełniła również w latach 2019-2020 funkcję dyrektora Przedszkola, pełni tę funkcję również obecnie, jak wynika z przedłożonego oświadczenia z dnia 2 lutego 2022 r., "C.-C.E.,W.R. E. C." przekazało do prowadzenia Przedszkole spółce A., a ta przejęła wszelkie zobowiązania i uprawnienia związane z prowadzeniem Przedszkola.

6 Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania SKO zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzją organu I instancji.

7 W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotem postępowania jest ocena prawidłowości pobrania oraz wykorzystania dotacji podmiotowych udzielonych w latach 2019-2020 r. Niepublicznemu Przedszkolu "A.", prowadzonemu w tym czasie przez E. C., od czerwca 2020 r. działającą jako "C.-C.E.,W.R. E. C.". Organ podkreślił, że dotacje te przyznane zostały nie E. C. czy "C.-C.E.,W.R. E. C.", lecz wspomnianemu Przedszkolu, i to właśnie Przedszkole może - i powinno - zostać rozliczone z prawidłowości ich pobrania i wykorzystania.

8 W ocenie SKO nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy - w świetle art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1400); dalej: "u.f.z.o." - to przedszkole a nie jego organ prowadzący otrzymuje dotację, która może być wykorzystana wyłącznic na dofinansowanie realizacji jej zadań, to przedszkole a nie jego organ prowadzący zobowiązany jest do jej zwrotu, mimo skierowania decyzji do takiego organu. Oczywiste jest również, że podmiotem, do którego powinna zostać skierowana decyzja o zwrocie, jest aktualny organ prowadzący przedszkole. Jeśli w chwili pobrania dotacji organem prowadzącym przedszkole był inny podmiot, to aktualnemu organowi prowadzącemu służy regres w stosunku do organu poprzedniego. Cesja uprawnień i obowiązków związanych z pełnieniem funkcji organu prowadzącego jest dopuszczalna i to nabywca tych praw (cesjonariusz) staje się stroną postępowania administracyjnego, zaś udzielone dotacje są środkami publicznymi i nie wchodzą do majątku osobistego danej osoby fizycznej, lecz są związane z podmiotem prowadzącym działalność oświatową.

9 Powyższe oznacza, że stroną postępowania o zwrot dotacji oświatowej przyznanej Niepublicznemu Przedszkolu "A." może być wyłącznie aktualny organ prowadzący to przedszkole - obecnie organem tym jest A. Sp. z o.o.

10 Jedynie na marginesie powyższych rozważań SKO zauważyło, iż, jak wynika z datowanego na dzień 2 lutego 2022 r. oświadczenia o przejściu ogółu praw i obowiązków związanych z prowadzeniem Niepublicznego Przedszkola "A." (k. 2611 akt adm.), "C. - C.E.W.R. E. C." przekazało do prowadzenia Niepubliczne Przedszkole "A." z siedzibą w N.u, a A. sp. z o.o. z siedzibą w N.u oświadczyło, że przejmuje tę placówkę bez zastrzeżeń, stając się odtąd jej następcą prawnym, który przejmuje wszelkie zobowiązania i uprawnienia związane z prowadzeniem Niepublicznego Przedszkola "P. F." w N.u.

11 Jak z kolei wynika z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS 0000941957), A. sp. z o.o. z siedzibą w N.u została zarejestrowana w dniu 11 stycznia 2022 r. Funkcję prezesa zarządu spółki pełni E. C., jej udziałowcami zaś są: E. C. ze 140 udziałami oraz P. S., A. F. oraz R. F. - każdy z 20 udziałami.

12 W ocenie SKO, oznacza to, że zarówno w okresie objętym zaskarżoną decyzją, tj. w latach 2019-2020, jak i obecnie kluczowy wpływ na działalność Przedszkola miała i ma ta sama osoba - E. C.. Twierdzenie zatem, że A. sp. z o.o., której głównym udziałowcem (70% udziałów) jest E. C., nie może przedstawić dokumentacji związanej z wydatkowaniem przedmiotowej dotacji, gdyż ta znajduje się w posiadaniu "C. - C.E.W.R. E. C.", czyli E. C., jest co najmniej niezrozumiałe. Uznać je należy jedynie za przyjętą przez odwołującą linię obrony przed nałożeniem na nią obowiązku rozliczenia się z dotacji - linią ta nie zasługuje na uwzględnienie.

13 W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła:

14 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn.); dalej: "k.p.a." w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez skierowanie zaskarżonej decyzji administracyjnej w stosunku do spółki A. sp. z o. o. jako obecnego organu prowadzącego przedszkole, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowa decyzja winna być skierowana wyłącznie przeciwko C. – C. W. i R. E. C., który to podmiot był organem prowadzącym przedszkole w latach 2019-2020, przy czym Organ I instancji posiadał tą wiedzę z urzędu, a wobec którego to podmiotu nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w tym zakresie, co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

15 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności poprzez brak skierowania do Strony przez Organ II instancji zawiadomienia o możliwości końcowego wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie w sytuacji znacznej obszerności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy;

16 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak poczynienia przez Organ II instancji własnych ustaleń odnoszących się do zebranego przez Organ I instancji materiału dowodowego i de facto powielenie na gruncie przedmiotowej sprawy wyłącznie stanowiska Burmistrza N.a;

17 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie wydanej przez Samorządowe Kolegium w Warszawie decyzji administracyjnej na niedostatecznym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z pominięciem okoliczności dotyczących kwestii finansowania z przekazanej dotacji oświatowej kosztów odnoszących się wydatków bieżących dotyczących przedszkola, w sytuacji gdy Organ II instancji zobowiązany był rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, czemu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie sprostało;

18 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900), jak również art. 251 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." oraz art. 252 ust. 3 i 5 u.f.p.

19 Mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty Spółka wniosła:

20 1. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. (znak: KOA/6062/Ni/22) oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza N.a nr 3/2022 z dnia 3 listopada 2022 r. i umorzenie przedmiotowego postępowania względem spółki A. sp. z o.o.

21 względnie

22 2. o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. (znak: KOA/6062/Ni/22) oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza N.a nr 3/2022 z dnia 3 listopada 2022 r. i umorzenie przedmiotowego postępowania.

23 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

25 Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem decyzja organu I instancji była dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną postępowania.

26 Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości pobrania oraz wykorzystania dotacji podmiotowych udzielonych w latach 2019 i 2020 r. Niepublicznemu Przedszkolu "A.", prowadzonemu w tym czasie przez E. C., od czerwca 2020 r. działającą jako "C.-C.E.,W.R. E. C.".

27 Wspomniane dotacje udzielone zostały w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisami u.f.p. oraz u.f.z.o.

28 Niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia warunki wymienione w art. 17 ust. 1 u.f.z.o.

29 Stosownie natomiast do art. 17 ust. 3 u.f.z.o., niepublicznie przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym nie spełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w czyści oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

30 W myśl art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkól lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

31 Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2023 r. poz. 120, 295 i 1598), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

32 Przywołane regulacje nie dają żadnych postaw prawnych do uznania placówki wychowania przedszkolnego za stronę postępowania, lecz uzasadniają uznanie za taką stronę organ prowadzący placówkę. W rozpoznawanej sprawie nie ulega przy tym wątpliwości, że to nie Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dotacji lecz E. C., która - jak wynika z akt sprawy – w terminach składania wniosków oraz przekazywania dotacji, posiadała status organu prowadzącego placówkę wychowania przedszkolnego.

33 Niesporne jest, że w sprawie została dokonana na podstawie art. 168 ust. 13 Prawa oświatowego zmiana organu prowadzącego placówkę wychowania przedszkolnego. Zmiany danych zawartych w pierwotnym zgłoszeniu wpisu placówki wychowania przedszkolnego do ewidencji oznaczają aktualizację danych istniejącej placówki. Zmianę organu prowadzącego, z dniem 1 kwietnia 2022 r., potwierdził w sprawie Burmistrz N.a.

34 Nieuprawnione jest zatem stanowisko organów obu instancji, iż na podstawie oświadczenia z 2 lutego 2022 r. o przejściu ogółu praw i obowiązków związanych z prowadzeniem Przedszkola doszło do przekazania Skarżącej uprawnień i zobowiązań związanych z rozliczeniem środków finansowych pochodzących z dotacji pobranych oraz wykorzystanych przez poprzedni organ prowadzący.

35 Stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji powinien być organ prowadzący Przedszkole, aktualny w dacie przyznania i przekazania dotacji za lata 2019 i 2020. Kierowanie decyzji dotyczącej zwrotu dotacji do organu prowadzącego placówkę oświatową na dzień wydania decyzji jest nieuprawnione. Okoliczność, że dotacja jest przyznawana, zgodnie z art. 35 u.f.z.o., na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego i to placówka jest beneficjentem, nie może przesądzać o automatycznym wskazywaniu jako adresata decyzji aktualnego organu prowadzącego.

36 Zmiana organu prowadzącego placówkę wychowania przedszkolnego nie wpływa również na możliwość przeprowadzenia kontroli. Obowiązek umożliwienia przez aktualny organ prowadzący placówkę przeprowadzenia kontroli w zakresie otrzymanych dotacji przez placówkę nie może natomiast przekładać się na jego odpowiedzialność w zakresie zwrotu dotacji przez organ prowadzący placówkę wychowania przedszkolnego aktualny w dacie przekazania dotacji. Zgodnie z art. 36 ust. 5 u.f.z.o., kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona prowadzona. Tym samym, organ I instancji jest uprawniony do kontroli organu prowadzącego Przedszkole w zakresie otrzymanych przez nie w 2019 i 2020 roku dotacji, a w przypadku ewentualnych nieprawidłowości, to ten organ ponosi odpowiedzialność z tego tytułu.

37 W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje – o czym orzekł na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", jak również umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, do czego uprawniał go przepis art. 145 § 3 tej ustawy.

38 O kosztach sądowych orzeczono stosowanie do przepisów art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.).