Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r., VI SA/Wa 497/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r., VI SA/Wa 497/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie

2 P. S.A. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]".

3 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]), Marszałek Województwa [...] udzielił wnioskodawcy koncesji. Wyznaczony koncesją obszar i teren górniczy "[...]" objął w całości działkę nr ewidencyjny [...], stanowiąca własność przedsiębiorcy.

4 Odwołanie od ww. koncesji Marszałka Województwa [...] złożyli M. i M. Z. Odwołujący się podnieśli, że pozbawieni zostali możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej koncesji. Ponadto wskazano, iż bliskie sąsiedztwo zakładu górniczego będzie dla odwołujących się stanowić realne niebezpieczeństwo dla ich życia i zdrowia. Wskazali, że w koncesji nie ustalono również kwestii trasy wywozu urobku. Lokalne drogi nie są przystosowane do ruchu samochodów powyżej 8 ton. W tej sytuacji wnieśli o uchylenie koncesji Marszałka Województwa [...].

5 Dodatkowo w piśmie z dnia [...] września 2014r. M. i M. Z. wskazali, że byli stronami w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach środowiska polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". W tej sytuacji, bezsprzecznie przysługuje im przymiot strony również w przedmiotowym postępowaniu koncesyjnym. Na poparcie ww. stanowiska przytoczyli orzecznictwo sądowe w świetle którego skutki prawne działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie koncesji na wydobywanie kopalin mogą niekiedy w istotny sposób dotykać interesów prawnych osób trzecich, zatem ocena przesłanek materialnoprawnych, które mogą decydować o przyznaniu innym podmiotom niż sam tylko koncesjonariusz praw strony w postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji, musi być dokonywana z dołożeniem szczególnej staranności i wnikliwości.

6 Pismem z dnia 23 października 2014 r. organ drugiej instancji, wystąpił do M. Z. i M. Z. o wykazanie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

7 W piśmie z dnia 31 października 2014 r. odwołujący się powtórzyli ponownie zarzuty i argumenty zawarte wcześniej w odwołaniu.

8 Decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. Z. i M. Z. od decyzji nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. (znak: [...]) udzielającej koncesji P. S.A. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego na działce o nr ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

9 W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 127 k.p.a., postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot posiadający legitymację procesową w danej sprawie. Organ administracji publicznej do którego wpłynęło odwołanie, ma więc obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności czy pochodzi ono od podmiotu będącego stroną postępowania. Stroną zaś w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

10 Organ podkreślił, że regulacja ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, dalej "p.g.g." w sposób jednoznaczny i wyczerpujący wskazuje podmioty, którym przysługuje przymiot stron w postępowaniu koncesyjnym, oraz w innych postępowaniach dotyczących koncesji uregulowanych w dziale III p.g.g. Zgodnie z art. 41 ust. 1 p.g.g. , jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Stosownie zaś do regulacji art. 41 ust. 2 p.g.g. stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych.

11 Minister zauważył, że w rozpatrywanej sprawie, odwołanie od ww. decyzji koncesyjnej Marszałka Województwa [...] złożyli M. i M. Z. Odwołujący się wywiedli swój interes prawny w sprawie z przysługującego im prawa własności do działki o nr ewid. [...]. Jak wynika z akt sprawy, ww. nieruchomość położona jest jednak poza granicami zarówno utworzonego koncesją obszaru górniczego jak i terenu górniczego "[...]".

12 Mając na uwadze treść wyżej powołanej regulacji art. 41 ust. 2 p.g.g. Minister Środowiska wskazał, że właściciel nieruchomości położonej poza granicami obszaru górniczego nie posiada interesu prawnego w sprawach dotyczących koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]". Skoro interes prawny do udziału

13 w postępowaniu koncesyjnym nie przysługuje podmiotom legitymującym się prawem własności do działek położonych poza granicami utworzonego koncesją obszaru górniczego, to tym bardziej nie można uznać interesu prawnego podmiotów legitymujących się prawem własności do działek położonych zarówno poza granicami obszaru jak i terenu górniczego.

14 Organ dodał, że koncesja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. nie nakłada na odwołujących się M. i M. Z. żadnych obowiązków ani nie przyznaje im żadnych uprawnień. W żaden sposób zaskarżona decyzja nie ogranicza również przysługującego odwołującym się prawa do wykorzystywania i do rozporządzania ww. nieruchomością gruntową o nr. [...].

15 W tej sytuacji Minister uznał, że odwołujący się nie posiadają przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym, a przysługujące odwołującym się prawo własności do opisywanej nieruchomości może stanowić wyłącznie ich interes faktyczny, który nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym. W związku

16 z powyższym, skoro odwołanie pochodzi od podmiotów, które legitymują się

17 w sprawie wyłącznie interesem faktycznym, organ orzekający w sprawie zobligowany był do umorzenia postępowania odwoławczego.

18 Pismem z dnia 20 stycznia 2015r. M. i M. Z. wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucają błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż nie mają legitymacji prawnej w niniejszym postępowaniu. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Środowiska.

19 W uzasadnieniu skargi wskazali, że pojęcie interesu prawnego, użyte w art. 28 k.p.a. w bezpośrednim rozumieniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami tego interesu jest to, że jest konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe

20 Podkreślili, że swoje uprawnienia jako strony w postępowaniu wywodzą

21 z położenia ich posesji wobec nieruchomości, na której wydano zgodę na eksploatację kruszywa. Znajduje się ona bowiem "wewnątrz działki inwestycyjnej",

22 a więc dookoła graniczy z nią. Wskazali, że życie w samym "sercu" kopalni wiąże się z ogromnymi trudnościami, spowodowanymi ogromnym hałasem i zapyleniem powietrza, obniżeniem poziomu wód gruntowych. Nie ma żadnych ograniczeń czasowych przewidzianej eksploatacji. Narusza to prawo skarżących jako osób starych i schorowanych do spokojnego życia. Nie bez znaczenia jest fakt, że wartość działki znacznie się obniży.

23 Dodali, że złożyli wniosek do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...][...] z dnia [...].09.2012r. dot. wydania zgody na realizację ww. przedsięwzięcia (bez potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko) oraz o wznowienie tego postępowania, bowiem organ administracji nie zapewnił im czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

24 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

25 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

26 w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie z uwagi

27 na skierowaną do TK skargę w sprawie zbadania zgodności przepisu art. 41 ust. 2 p.g.g. z art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1, a także w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP ([...]).

28 Wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt SK 19/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne

29 i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 i 1339 oraz z 2021 r. poz. 234) jest niezgodny

30 z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

31 Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął postępowanie sądowoadministracyjne

32 w niniejszej sprawie.

33 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

34 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

35 Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy

36 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. 2019 poz.2325).

37 Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna.

38 Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Środowiska, który odmawiając stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu koncesyjnym powołał się na treść art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613 ze zm.) dalej "p.g.g." zgodnie, z którym jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu

39 w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Organ wskazał, że stosownie do regulacji art. 41 ust. 2 p.g.g. stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych.

40 Należy jednak podkreślić, że wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt SK 19/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 i 1339 oraz z 2021 r. poz. 234) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

41 Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku przepis art. 41 ust. 2 p.g.g. w sposób jednoznaczny i wyraźny odbiera status strony postępowania koncesyjnego właścicielom (także użytkownikom wieczystym) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego, tj. przestrzeni,

42 w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wykonywania działalności

43 w postaci wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla i prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji, oraz właścicielom nieruchomości położonych poza miejscami wykonywania robót geologicznych – niezależnie do tego, czy postępowanie koncesyjne dotyczy interesu prawnego tychże właścicieli (także: użytkowników wieczystych). Kwestionowana regulacja prowadzi do pozbawienia właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości uruchomienia procedury administracyjnosądowej w sprawach dotyczących udzielenia koncesji; pozbawiając ich bowiem praw strony

44 w postępowaniu koncesyjnym, wyłącza w ten sposób możliwość zaskarżenia do organu odwoławczego decyzji o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin wydanych przez organ koncesyjny, a tym samym zamyka drogę do żądania przeprowadzenia kontroli legalności tej decyzji przez sąd administracyjny.

45 Ponadto w postępowaniu koncesyjnym decyzja o udzieleniu koncesji

46 w znacznej mierze opiera się na danych przedstawionych przez wnioskodawcę będącego jedyną stroną tegoż postępowania, podczas gdy może ona prowadzić do naruszenia praw właścicieli nieruchomości sąsiednich, na które działalność objęta koncesją może negatywnie oddziaływać; trudno przyjąć, że w tych okolicznościach organ koncesyjny ma pełny obraz sytuacji i możliwość rozstrzygania

47 z poszanowaniem indywidualnych interesów właścicieli tych nieruchomości.

48 W ocenie sądu, bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje fakt, że na mocy powołanego wyroku wymieniony wyżej przepis traci moc dopiero

49 z dniem [...] maja 2021 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 45 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny

50 i niezawisły sąd. Natomiast art. 64 ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje konstytucyjną zasadę ochrony prawa własność i innych praw majątkowych.

51 Mając na uwadze powyższe gwarancje konstytucyjne, które nie mogą być iluzoryczne, przyjąć należy, że również w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przy wykładni przepisu art. 41 ust. 2 p.g.g. należało uwzględnić powyższe gwarancje konstytucyjne.

52 W świetle powyższego, w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie sądu, źródła interesu prawnego strony skarżącej poszukiwać należy odwołując się do treści art. 28 k.p.a zgodnie z którym mówi o tym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

53 Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Cechami tego interesu jest to, że jest konkretny, indywidualny, aktualny

54 i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

55 O posiadaniu interesu prawnego nie decyduje subiektywne przekonanie, czy zainteresowanie danego podmiotu wynikiem postępowania. Interes prawny trzeba bowiem odróżnić od interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnej

56 Interes prawny wyraża więc w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa.

57 Nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak

58 i piśmiennictwie, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008r. sygn. akt I OSK 2016/06, LEX nr 505371). W postanowieniu NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 394/11, LEX nr 795491 wskazano, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c.i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności.

59 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w przypadku postępowania koncesyjnego stroną postępowania pozostaje ten podmiot na którego sferę praw w tym przypadku prawa własności do własnej nieruchomości (art. 140 i następne kodeksu cywilnego) może oddziaływać planowana inwestycja, przy czym oddziaływanie to choć potencjalne ma być badane w ujęciu obiektywnym, a nie podlegać subiektywnej ocenie zainteresowanego podmiotu opartej na jego przeświadczeniu o zakresie własnych praw.

60 A zatem, o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w postępowanie o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego nie decyduje wyłącznie powołanie się przez niego na ochronę uprawnień właścicielskich czy współwłaścicielskich konkretnej nieruchomości, ale ewentualność faktycznej ingerencji przez planowaną inwestycję w te uprawnienia.

61 Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku podkreślił, że przepisy działu III prawa geologicznego i górniczego, zatytułowanego Koncesje, przesądzają o tym, że w postępowaniu koncesyjnym rozstrzygane są kwestie bardzo istotne z punktu widzenia sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej (oraz podmiotów znajdujących się w sytuacjach tożsamych bądź podobnych) – w tym: bardzo istotne w aspekcie ich konstytucyjnych praw i wolności; daleko wykraczają one poza przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji

62 o środowisku.

63 Twierdzenie Ministra Środowiska, że w żaden sposób zaskarżona decyzja nie ogranicza przysługującego odwołującym się prawa do wykorzystywania i do rozporządzania ww. nieruchomością gruntową o nr ewidencyjnym [...] uznać należy, zdaniem sądu, za gołosłowne. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby organ odwoławczy prowadził w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające.

64 Jak wynika z akt sprawy nieruchomość gruntową o nr ewidencyjnym [...] znajduje się poza ustanowionym dla spornej inwestycji obszarem górniczym

65 jak i terenem górniczym, których granice jak wynika z załączonej mapy w znacznym stopniu pokrywają się.

66 Jednocześnie z mapy tej wynika, na co w szczególny sposób zwracała strona skarżąca, że nieruchomość gruntowa [...] położona jest właściwie "wewnątrz działki inwestycyjnej", a więc dookoła graniczy z nią. Już ten fakt w ocenie sądu budzi zasadnicze wątpliwości co do możliwości prawidłowego wykorzystywania

67 i rozporządzania ww. nieruchomością gruntową [...]. Jak podkreśla strona skarżąca jest to przede wszystkim miejsce jej zamieszkania i bezpośrednie sąsiedztwo

68 z kopalnią wiąże z ogromnymi trudnościami, spowodowanymi ogromnym hałasem

69 i zapyleniem powietrza, obniżeniem poziomu wód gruntowych, zwłaszcza, że jak twierdzi nie ma żadnych ograniczeń czasowych przewidzianej eksploatacji.

70 Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń

71 w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko

72 w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi.

73 W ocenie sądu stwierdzić należy, że organ nie ustalił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności pozwalających na stwierdzenie czy stronie skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu koncesyjnym. Zdaniem sądu organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego

74 w sprawie i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

75 W sytuacji stwierdzenia przez TK niekonstytucyjności art. 41 ust. 2 p.g.g., Minister Środowiska zobowiązany będzie w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym do dokonania odpowiednich ustaleń czy wydobywanie kruszywa na działce o nr ewidencyjnym [...], stanowiącą własność przedsiębiorcy będzie bezpośrednio oddziaływać na nieruchomość nieruchomością gruntową o nr ewidencyjnym [...] stanowiącą własność strony skarżącej ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo.

76 Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku.