Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r., VI SA/Wa 2047/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r., VI SA/Wa 2047/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. (obecnie P. sp. z o.o. z siedzibą w W.) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

2 VI SA/Wa 2047/12

3 Uzasadnienie

4 I. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej / dalej Prezes UKE / z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. S.A.

5 Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Prezes UKE, po przeprowadzonej analizie rynku zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P., wskazał skarżącą spółkę jako operatora o znaczącej pozycji rynkowej i nałożył na P. S.A. obowiązki regulacyjne, w tym m.in. obowiązek wynikający z art. 40 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, polegający na ustalaniu opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o koszty ponoszone przez P. S.A.

6 W wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego, Prezes UKE w dniu [...] kwietnia 2007 r. wydał decyzję [...] (decyzja [...]), na podstawie której - działając w oparciu o przepisy art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, nałożył na skarżącego operatora określone obowiązki związane z dostosowaniem stawek z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. do określonych poziomów.

7 Decyzja [...] uprawomocniła się.

8 Następnie, po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, Prezes UKE wydał w dniu [...] września 2008 r. decyzję nr [...] w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej w sieci P. (Decyzja [...]).

9 W związku z zaistnieniem sytuacji, w której w obrocie prawnym obowiązywały dwie decyzje administracyjne, które regulowały stawki MTR na różnym poziomie w tym samym okresie czasu, Prezes UKE pismem z dnia [...] października 2008 r. zawiadomił skarżącą spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji [...].

10 Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji [...].

11 W dniu [...] grudnia 2008 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2009 r. Decyzji [...].

12 W konsekwencji powyższej decyzji wygaszającej Decyzję [...], Prezes UKE - powołując się m.in. na przepis art. 105 § 1 K.p.a. - wydał w dniu [...] marca 2009 r. decyzję nr [...], na podstawie której umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. S.A.

13 W uzasadnieniu powyższej decyzji (z dnia [...] marca 2009 r.) Prezes UKE stwierdził, iż "Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem niniejszego postępowania była sprawa stwierdzenia nieważności pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji [...] na wniosek Spółki. Decyzja [...] wygasła jednak z dniem [...] stycznia 2009 r., co zostało stwierdzone Decyzją. Tym samym od dnia [...] stycznia 2009 r. mamy do czynienia z brakiem przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu odwołać się do wyroku WSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 397/07, w którym stwierdzono, iż "w razie, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, to zobligowany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe, ponieważ przedmiot w sprawie prawnie nie istnieje."

14 W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 206 ust. 1 Pt - decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2009 r. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], nakładającej obowiązek dostosowania stawki z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. (Decyzji [...]).

15 Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżąca spółka P. SA wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na w/w decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2009 r.

16 W treści skargi, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

17 1/ art.107§1 i 3 w zw. z art.138§1 pkt.1 w zw. z art.140 oraz art.104§1 w zw. z art.140 kpa poprzez:

18 a/ niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne motywów wydania zaskarżonej decyzji

19 b/ brak w treści zaskarżonej decyzji elementów wskazujących na rzeczywiste ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w wyniku faktycznego rozpoznania sprawy co do istoty

20 2/ art.105§1 w zw. z art.138§1 pkt.1 w zw. z art.140 oraz art.156§1 pkt.2 kpa – poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji bezpodstawnie umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku P. S.A w sytuacji, gdy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności w części decyzji Prezesa UKE z dn. [...].04.2007r.

21 3/ art.104§2 oraz art.6, art.7, art.8 i art.11 w zw. z art.138§1 pkt.1 w zw. z art.140 kpa – poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji bezpodstawnie umarzającej postępowanie w sprawie z wniosku P. S.A z uwagi na świadome doprowadzenie przez organ do zaniechania zbadania sprawy co do istoty i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku P. z dn. [...].11.2008r. w sprawie stwierdzenia nieważności pkt.I ppkt.3 decyzji Prezesa UKE z dn. [...].04.2007r.

22 Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca P. S.A wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie stosownych kosztów postępowania.

23 W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

24 II. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011r. sygn. akt VI SA/Wa 2359/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. S.A na powyższą decyzję Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2009r. – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa UKE z dnia [...] marca 2009r.. Sąd stwierdził, że uchylone decyzję nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.

25 III. Skargą kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaskarżył powyższe orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

26 Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

27 1) sporządzenie niejasnego i niezrozumiałego uzasadnienia wyroku oraz rażąco odbiegającego od istoty problemu;

28 2) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) bądź przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.);

29 3) brak wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, a który to doprowadził do uchylenia kontrolowanych decyzji;

30 4) sporządzenie uzasadnienia wyroku zawierającego podstawę prawną sprzeczną z sentencją orzeczenia, co w konsekwencji stanowi również o naruszeniu art. 138 p.p.s.a.;

31 5) sporządzenie uzasadnienia wyroku niepozwalającego na kontrolę kasacyjną wydanego orzeczenia;

32 6) brak wytycznych co do dalszego postępowania Organu oraz oceny prawnej, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., pomimo uchylenia decyzji.

33 Zdaniem Prezesa UKE, uzasadnienie wyroku WSA nie spełnia podstawowych standardów, jakich oczekuje się od uzasadnień sądów administracyjnych, a w konsekwencji swej funkcji instytucjonalnej. Zaprezentowane w skardze kasacyjnej wady, w szczególności sprzeczność sentencji wyroku i jego uzasadnienia, czy też uchylenie się od rozstrzygnięcia istoty sprawy jedynie wzmacniają krytyczna ocenę uzasadnienia. Zapadły wyrok w tym kształcie nie przekonuje organu (a czynić tak powinien), co do słuszności podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia, jak też nie poddaje się kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób również odnaleźć jakichkolwiek wskazówek dla Prezesa UKE, który chcąc go wykonać winien ponownie wydać decyzję rozstrzygającą kwestie objęte materią tego orzeczenia. Tak rażące uchybienia, w ocenie organu, uzasadniają i determinują jego uchylenie.

34 IV. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012r. NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prezesa UKE od ww. wyroku WSA w Warszawie – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądził od P. na rzecz organu Prezesa UKE stosowne koszty postępowania kasacyjnego.

35 W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie treść sentencji jednoznacznie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Stosownie do wyniku sporu orzeczono też o zwrocie kosztów postępowania.

36 W uzasadnieniu wyroku tymczasem, w proceduralnej podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 151 p.p.s.a., a zatem przepis stanowiący, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

37 W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że powołanie w podstawie prawnej wyroku art. 151 p.p.s.a. – mimo oczywistej sprzeczności z rozstrzygnięciem – nie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy. Nie ma bowiem przesłanek ku temu by przyjąć – na podstawie art. 184 in fine ustawy, że – mimo błędu w uzasadnieniu – wyrok odpowiada prawu. Sąd I instancji nie przedstawił mianowicie żadnych wywodów wyjaśniających, dlaczego wydał określone w sentencji rozstrzygnięcie. Wręcz przeciwnie – wskazał, że "nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu".

38 Nie ulega zatem kwestii, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozostaje w sprzeczności z sentencją i nie spełnia swej podstawowej funkcji.

39 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ograniczył się do oceny dopuszczalności skargi. Materia ta natomiast była już przedmiotem rozważań WSA w uprzednio wydanym w sprawie postanowieniu z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1662/09 – uchylonym następnie postanowieniem NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 970/10, przesądzającym brak podstaw do odrzucenia skargi.

40 Tak więc w kwestionowanym uzasadnieniu brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych podstaw prawnych, które zastosowano przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

41 W tym stanie rzeczy nie ma żadnej możliwości skontrolowania przesłanek, na których oparł się sąd niższej instancji.

42 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

43 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

44 Sąd stwierdza, że skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

45 Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy było możliwe i prawnie uzasadnione umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] zainicjowanego wnioskiem P. w sytuacji gdy Prezes UKE stwierdził jej wygaśnięcie w czasie toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności.

46 Podstawą prawną powołaną przez Prezesa UKE w decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego był przepis art.105§1 kpa, stosownie do którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten, w przeciwieństwie do art.105§2 kpa, przesądza o powinności organu obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie dostrzec należy, że omawiany przepis kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko odnoszące się do samego przedmiotu postępowania administracyjnego.

47 W przedmiotowej sprawie istotą żądania było stwierdzenie nieważności decyzji [...], której Prezes UKE stwierdził wygaśnięcie na podstawie decyzji z dn. [...].12.2008r. ze skutkiem na dzień [...].01.2009r.

48 W doktrynie niesporny jest pogląd, że po wszczęciu postępowania administracyjnego mogą pojawić się zmiany stany faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej, co czyni aktualnym zagadnienie, jaki moment jest miarodajny do oceny sprawy dla potrzeb rozstrzygnięcia. W tej mierze przyjmuje się, że zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej / vide W. Siedlecki – Postępowanie cywilne, 1972r. s.371/.

49 Przesądza to jednocześnie o tym, że organ administracji publicznej ocenia stan faktyczne sprawy wg. chwili wydania decyzji administracyjnej, tj. w niniejszej sprawie na dzień [...].03.2009r. , kiedy to została wydana przez Prezesa UKE decyzja rozstrzygająca o żądaniu strony sprecyzowanym we wniosku z dn. [...].11.2008r.

50 Kierując się powyższymi ocenami, nie sposób odmówić słuszności tezie zawartej w zaskarżonej decyzji Prezesa UKE, że skoro decyzja, której stwierdzenia nieważności żądała strona nie istniała w dniu orzekania przez Prezesa / w dn. [...]03.2009r.decyzja I instancyjna, w dn. [...].07.2009r. decyzja II instancyjna/ wskutek jej wygaśnięcia / decyzja z dn. [...].12.2008r. opatrzona klauzulą natychmiastowego wykonania/ , to brak było możliwości stwierdzenia jej nieważności. Decyzja taka nie funkcjonowała bowiem w obrocie prawnym i nie kształtowała praw i obowiązków strony. Wygaśnięcie decyzji [...] spowodowało tym samym brak prawnej i faktycznej podstawy orzekania o niej. Jeżeli zatem z mocy innego aktu administracyjnego następuje wygaśniecie decyzji, a więc jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, uprawniony organ nie jest już kompetentny do decydowania o jej losie prawnym, który został w sposób jednoznaczny rozstrzygnięty przez ten akt. Skoro decyzja, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności została wyeliminowana z obrotu prawnego, to brak było podstaw do orzekania przez Prezesa UKE w postępowaniu nieważnościowym.

51 Jednocześnie Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym przez organ, że przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, ale także może powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji / vide B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H Beck Warszawa 1996r. s.462/ , a z taka sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podać w tym miejscu należy, że wniosek strony został złożony w trakcie wszczętego z urzędu w dn. [...].10.2008r. postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji [...], które to zakończyło się wydaniem decyzji z dn. [...].12.2008r. Z tych też względów Prezes UKE nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż na dzień złożenia żądania przez stronę zaskarżona decyzja pozostawała w obrocie prawnym. Prawidłowo zatem Prezes UKE postąpił umarzając postępowanie w sprawie decyzji nie istniejącej w obrocie prawnym, gdyż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem.

52 Sąd nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących braku w treści decyzji elementów wskazujących na rzeczywiste ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w wyniku faktycznego rozpoznania sprawy co do istoty.

53 W ocenie Sądu rozpoznanie zostało dokonane z uwzględnieniem zasad postępowania odwoławczego w administracyjnym toku postępowania. Nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny ustalony w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego nie był sporny, co też potwierdzają akta sprawy, a to zawężało zakres badania objętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spór pomiędzy stronami, jaki można zidentyfikować na podstawie wydanych rozstrzygnięć i środków zaskarżenia, w tym skargi do Sądu, dotyczył zagadnień materialnoprawnych, które Prezes UKE wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanej decyzji. Trudno zatem oczekiwać od organu, w ramach ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzania postępowania dowodowego, które miałoby potwierdzić niesporne ustalenia faktyczne.

54 Jako niezasadne Sąd ocenił także zarzuty niedostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego motywów zaskarżonej decyzji.

55 Wbrew twierdzeniem skarżącej uzasadnienie decyzji zawiera niezbędne elementy stosownie do wymogów art.107§1 i 3 kpa, tj. wskazanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który nota bene nie był przez skarżąca kwestionowany na żadnym etapie postępowania, zaś uzasadnienie prawne wskazuje na stosowne przepisy kpa i Prawa telekomunikacyjnego z omówieniem w powiązaniu z ustaleniami stanu faktycznego sprawy.

56 Sąd nie podzielił także zarzutów skargi odnoszących się do bezpodstawnego umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdy prowadzone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...]. Należy w tej kwestii przypomnieć, że skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] w dn. [...].11.2008r., a więc po ok. półtora miesiąca od dnia w którym Prezes UKE wszczął z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i w czasie w którym postępowanie to było w toku. Postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] były przedmiotem kontroli sądowej tj. WSA i NSA, w odniesieniu do których sądy stwierdziły zgodność z prawem zaskarżonych postanowień oddalając skargę i skargę kasacyjna / vide wyrok WSA w Warszawie z dn.29.03.2010r. sygn. akt VI SA/Wa 1266/09 i wyrok NSA z dn.9.11.2011r. sygn. II GSK 1147/10 /.

57 W konsekwencji należy uznać prawidłowość działania Prezesa UKE, które realizowało zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych środków prawnych, tj. w pierwszej kolejności rozstrzygnięto kwestie podjęte w już toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a w dalszej kolejności rozpoznano wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji.

58 Sąd nie dopatrzył się także zarzuconych w skardze naruszeń zasad postępowania administracyjnego określonych w art.6-8, art.11 kpa oraz innych uchybień które należałoby uwzględnić z urzędu.

59 Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a skargę jako niezasadną oddalił.