Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2006 r., VI SA/Wa 171/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2006 r., VI SA/Wa 171/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. F. na akt Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie uznania egzaminu za zaliczony 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu oraz poprzedzającego go aktu Przewodniczącego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 2005r.; 2. stwierdza, iż akty wymienione w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu

Uzasadnienie

2 W dniu [...] stycznia 2005 r. został przeprowadzony egzamin testowy A. F. z podstaw prawa lotniczego i przepisów licencjonowania. Z uwagi na stwierdzenie przez egzaminatora D. P., iż zdający korzystał w czasie egzaminu z niedozwolonych materiałów, egzaminator przerwał jego egzamin, a następnie przeprowadził w stosunku do niego egzamin ustny zadając te same pytania, na które egzaminowany odpowiadał w formie testowej. W wyniku egzaminu ustnego egzaminator stwierdził, iż A. F. na zadanych 11 pytań, na które w formie testu odpowiedział poprawnie, odpowiadając ustnie odpowiedział właściwie jedynie na 4. W tej sytuacji egzaminator nie zaliczył A. F. egzaminu teoretycznego o czym zdający natychmiast został poinformowany.

3 Wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. A. F. wystąpił do Urzędu Lotnictwa Cywilnego o uznanie wyniku egzaminu teoretycznego z podstaw prawa lotniczego i przepisów licencjonowania, przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2005 r., za zaliczony.

4 Wnioskujący stwierdził, iż na 22 pytań udzielił 19 poprawnych odpowiedzi.

5 A. F. podważył zasadność przeprowadzenia w stosunku do niego dodatkowo egzaminu ustnego. Powołując się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168, poz. 1637) podniósł, iż zgodnie z § 27 i § 29 rozporządzenia egzamin teoretyczny powinien być przeprowadzany w formie testowej przy użyciu opieczętowanego przez komisję egzaminacyjną arkusza egzaminacyjnego lub w formie techniki komputerowej, natomiast egzaminator stosując formę ustną egzaminu właściwego arkusza egzaminacyjnego mu nie wręczył. Nadto zgody na przeprowadzenie egzaminu w formie ustnej powinien udzielić przewodniczący komisji egzaminacyjnej, a według wiedzy A. F., takiej zgody nie było. Z uwagi więc na udzielenie, zgodnie z § 30 rozporządzenia, co najmniej 75% prawidłowych odpowiedzi podczas testu pisemnego, wnioskował o uznanie złożonego egzaminu za zdany.

6 Urząd Lotnictwa Cywilnego Przewodniczący Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej aktem z dnia [...] kwietnia 2005 r. poinformował A. F., iż jego wniosek o uznanie złożonego egzaminu za zdany, potraktowano jako odwołanie złożone jednak, w świetle § 20 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168, poz. 1637), po terminie, albowiem kandydat mógł złożyć odwołanie w terminie 3 dni od dnia powiadomienia go o wyniku egzaminu. Z akt sprawy wynika, że A. F. został powiadomiony o wyniku egzaminu w dniu egzaminu tj. [...] stycznia 2005 r., a wniosek (odwołanie) został złożony – nadany na Poczcie Polskiej – w dniu [...] lutego 2005 r. Jednakże z uwagi na podniesione we wniosku zarzuty, komisja wyczerpująco zbadała wszystkie okoliczności faktyczne stwierdzając, iż zdający w teście pisemnym udzielił na 20 pytań 19 poprawnych odpowiedzi lecz egzaminator, mając wątpliwości co do samodzielności pracy, bowiem zauważył, iż zdający posługiwał się niedozwolonymi materiałami, działając z upoważnienia przewodniczącego komisji przeprowadził pozostałą część egzaminu teoretycznego w formie ustnej, ustalając ostateczny wynik egzaminu.

7 W związku z powyższym Przewodniczący Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej stwierdził, iż zarzuty odwołującego się nie mogły mieć wpływu na zmianę wyniku egzaminu.

8 Uznając powyższy akt za decyzję administracyjną wydaną przez Przewodniczącego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej, A. F. złożył odwołanie do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie egzaminu za zaliczony.

9 Skarżący postawił zarzuty naruszenia § 16 ust 1 pkt 1, § 27 ust. 3 i § 29 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168, poz. 1637) oraz naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 10 § 1, art. 12 i art. 14 § 1 kpa. Zdaniem skarżącego egzaminator nie był bezstronny, nie wskazano powodów nie zaliczenia egzaminu, a egzamin ustny został przeprowadzony bezprawnie. Skarżący podnosił, iż nie zostało udowodnione by posługiwał się na egzaminie testowym niedozwolonymi materiałami i przeprowadzenie egzaminu ustnego, jako ostatecznie weryfikującego wiedzę skarżącego, uznał za niedopuszczalne, albowiem wyniki z egzaminu testowego wskazywały na jego zaliczenie. Nadto, jak twierdził skarżący, pozbawiono go czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgromadzonych dowodów w sprawie. Jednocześnie skarżący wskazywał, iż jego wniosek został dlatego złożony po terminie ponieważ w dniach [...] stycznia 2005 r. do [...] lutego 2005 r. był chory, co potwierdza złożone zaświadczenie lekarskie wystawione w dniu [...] stycznia 2005 r.

10 W odpowiedzi na odwołanie Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r., poinformował skarżącego, że zgodnie z § 20 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze, odwołanie składa się do Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej w terminie 3 dni od dnia powiadomienia o wyniku egzaminu. Zgodnie z art. 21 i art. 99 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112 ze zm.) Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie ma kompetencji w zakresie uchylania decyzji komisji egzaminacyjnej i ponownego przeegzaminowania kandydata. Prezes stwierdził, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa, brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego o uznanie za zaliczony wynik egzaminu teoretycznego, a tym samym do uchylenia decyzji Przewodniczącego LKE.

11 Skarżący pismem z dnia [...] października 2005 r. zażądał przekazania jego odwołania zgodnie z właściwością, jednakże w dalszym ciągu stał na stanowisku, iż odwołanie złożył do właściwego organu, bowiem w jego przekonaniu Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest organem wyższego stopnia nad Lotniczą Komisją Egzaminacyjną Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

12 W odpowiedzi na to pismo Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, pismem z dnia [...] listopada 2005 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. Organ administracji jednocześnie pouczył skarżącego o prawie do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

13 A. F., uznając pismo Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2005 r. za decyzję ostateczną, złożył od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia tej decyzji.

14 W skardze wskazał na naruszenie przepisów § 16 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, § 27 ust. 3 i § 29 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168, poz. 1637) oraz na naruszenie przepisów postępowania (art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 77 § 1 kpa). Skarżący popierając swoje stanowisko co do zaliczenia egzaminu testowego, nie zgadzał się z przeprowadzeniem dodatkowego egzaminu ustnego, podważając podstawę jego przeprowadzenia. Zdaniem skarżącego egzamin zaliczył, wobec tego złożył odwołanie (wniosek) w terminie. Natomiast odwołanie od decyzji Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej zostało, w ocenie skarżącego, prawidłowo adresowane do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jako organu II instancji.

15 Odnosząc się do bezzasadności przeprowadzenia egzaminu ustnego skarżący, wskazując na § 12 ust. 7 pkt 2a w/w rozporządzenia dowodził, iż w przypadku uznania przez egzaminatora, że zdający zachowywał się nieprawidłowo, powinien przerwać egzamin, a nie przeprowadzać egzamin ustny, tym bardziej, iż zgoda przewodniczącego na tę formę egzaminu wydana został ustnie, a nie na piśmie. Nadto egzamin ustny przeprowadzono z naruszeniem § 29 ust. 1 rozporządzenia, bowiem odpowiedzi zapisano na kartce papieru nie opatrzonej pieczęcią komisji. Skarżący postawił zarzut naruszenia art. 77 § 1 kpa wskazując na to, że organ administracji nie zgromadził niezbędnych dowodów na potwierdzenie okoliczności uzasadniających przeprowadzenie egzaminu ustnego.

16 W odpowiedzi na skargę Prezes Lotnictwa Cywilnego wnosił o jej odrzucenie.

17 Organ administracji ponowił swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu pisma (decyzji) z dnia [...] listopada 2005 r. o braku kompetencji Prezesa do uchylenia lub zmiany decyzji Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej. Jednocześnie organ administracji uznał, iż w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do uznania, iż skarżący egzamin zaliczył. W związku z powyższym organ administracji wnosił o odrzucenie skargi, jako nie należącej do właściwości sądu administracyjnego.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

19 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

20 Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).

21 W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

22 Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna jednakże nie z przyczyn w niej podnoszonych.

23 Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na akt Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o nieuwzględnieniu odwołania A. F. o uznanie za zaliczony egzamin teoretyczny z podstaw prawa lotniczego i przepisów licencjonowania.

24 Stosownie zatem do art. 107 § 1 kpa akt ten spełnia podstawowe wymagania decyzji administracyjnej, bowiem jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2001 r. (V SA 2938/99) pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są orzeczeniami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 kpa, jeżeli w swej treści uwzględniają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania tych aktów jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy.

25 Niezatytułowany akt Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2005 r., zawierając oznaczenie organu administracji oraz wskazanie strony, informował skarżącego o braku właściwości tego organu co do dokonania rozstrzygnięcia w przedmiocie jego odwołania. Jednocześnie organ administracji w akcie tym podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wcześniejszym piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. W piśmie tym Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził, iż brak było podstaw, w świetle obowiązujących przepisów prawa, do pozytywnego rozpatrzenia wniosku (odwołania) skarżącego o uznaniu za zaliczony wynik egzaminu teoretycznego, a tym samym do uchylenia decyzji Przewodniczącego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej. Akt ten (decyzja) Prezesa zawierała więc także rozstrzygnięcie z powołaniem się na podstawę prawną, oraz nadto pouczenie o terminie i środkach odwoławczych.

26 Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wskazując na treść art. 21 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 99 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112 ze zm.), stwierdził swą niewłaściwość w zakresie rozpoznania odwołania skarżącego. Zgodnie zatem z art. 65 § 1 kpa, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie powinien przekazać podanie (odwołanie) do organu właściwego, albowiem stosownie do art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Decyzja bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej lub rzeczowej – art. 19 kpa – oraz z naruszeniem właściwości instancyjnej – art. 127 kpa - a także związanej z organizacją i trybem działania organów kolegialnych jest nieważna.

27 Faktyczne rozpoznanie odwołania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dokonane zostało z naruszenie art. 19 kpa, a tym samym decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, to jest przy spełnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

28 Akt Przewodniczącego Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] kwietnia 2005 r., w świetle art. 107 § 1 kpa i powołanego wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełnia kryteria decyzji administracyjnej.

29 Decyzja ta jednak została wydana z naruszeniem § 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168, poz. 1637) w związku z art. 129 § 3 kpa. Stosownie bowiem do § 20 w/w rozporządzenia kandydat może złożyć do przewodniczącego odwołanie w terminie 3 dni od dnia powiadomienia go o wyniku egzaminu państwowego.

30 W świetle ustaleń organu administracji nie budzi wątpliwości, iż skarżący wniósł odwołanie, nazwane wnioskiem o uznanie egzaminu za zaliczony, po zakreślonym w § 20 rozporządzenia terminie. Skarżący nie wnosił o przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania, tym samym odwołanie wniesione po terminie, bez jego przywrócenia przez organ administracji, nie mogło zostać uznane jako środek odwoławczy, a zatem organ administracji wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym na podstawie pisma, które nie mogło wszcząć tego postępowania.

31 Wniesienie odwołania uruchamia postępowanie odwoławcze wówczas, gdy został zachowany podstawowy wymóg procesowy – odwołanie zostało wniesione w terminie. W przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania strona może złożyć wniosek o jego przywrócenie z jednoczesnym dopełnieniem czynności dla której zakreślony był termin. W rozpoznawanej sprawie skarżący takiego wniosku nie złożył, a przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 58 § 1 kpa, może nastąpić wyłącznie na prośbę zainteresowanego.

32 W zaistniałej sytuacji Przewodniczący Lotniczej Komisji Egzaminacyjnej, działając na podstawie § 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2003 r. w sprawie egzaminów państwowych na licencję lub uprawnienia lotnicze (Dz. U. Nr 168, poz. 1637) jako organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 kpa, powinien w drodze postanowienia stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wydanie więc decyzji w sprawie, w której przewidziana była inna forma działania (postanowienie) powoduje, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważność tej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 1983 r – I SA 1294/82, z dnia 25 października 1984 r. – III SA 671/84, z dnia 4 lipca 2001 r. – I SA 275/00, z dnia 14 sierpnia 2001 r. – I SA 556/00, oraz H. Poleszak – Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA – NP. 1984, nr 1, s. 22-23, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2005 r. – I SA/Wa 149/04).

33 W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152, art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.