Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2009 r., VI SA/Wa 1358/09

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2009 r., VI SA/Wa 1358/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką postanawia odrzucić skargę

Uzasadnienie

2 Dnia 26 czerwca 2009 r. (data stempla urzędu pocztowego k. 21 akt) skarżący – A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

3 W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie oraz o oddalenie zawartego w niej wniosku o przywrócenie terminu, względnie o oddalenie skargi.

4 Postanowieniem z dnia 9 września 2009 r. Sąd odrzucił wiosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia ww. skargi, ponieważ w ocenie Sądu skarżący nie dopuścił się uchybienia terminu do wniesienia rzeczonej na wstępie skargi. Postanowienie to uprawomocniło się z dniem 2 października 2009 r.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6 W myśl art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z przepisu tego wynika, że warunkiem sine qua non skutecznego wniesienia skargi do Sądu jest uprzednie otrzymanie przez stronę rozstrzygnięcia w sprawie – decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., a następnie wniesienie skargi w ww. terminie, w trybie przewidzianym w art. 54 § 1 p.p.s.a., tj. za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi – za pośrednictwem Ministra Sprawiedliwości.

7 Decyzja administracyjna jest w doktrynie klasyfikowana jako kwalifikowany akt administracyjny. "Akt administracyjny jako czynność prawna stanowi zmierzające do wywołania bezpośrednich skutków prawnych, władcze, kierowane na zewnątrz administracji oświadczenie woli kompetentnego podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, wyrażające rozstrzygnięcie co do konsekwencji prawnych, a więc konsekwencji normy bądź norm generalnych, dla zindywidualizowanego, tak od strony podmiotowej, jak i przedmiotowej, stanu faktycznego, dotyczące indywidualnie wskazanych podmiotów, wyznaczając im zachowania w konkretnie oznaczonych sytuacjach, w sposób bezpośredni wywołując zamierzony skutek prawny i w ten sposób załatwiając sprawę" (K.M. Ziemski, "Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji", Poznań 2005 r. s. 516). Wobec tego cechą właściwą decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2009 r., będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli Ministra Sprawiedliwości w niej zawartego jednostce - skarżącemu, którego uprawnienia lub obowiązki kształtuje owa decyzja administracyjna. Sąd musi zatem ustalić, czy w niniejszej sprawie skarżona decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu, a w konsekwencji czy skarga została złożona w terminie przewidzianym w art. 53 § 1 p.p.s.a.

8 Formę uzewnętrznienia oświadczenia woli przez zakomunikowanie go jednostce reguluje Kodeks postępowania administracyjnego, z rozwiązań którego wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji administracyjnej (art. 109 § 1 i 2 k.p.a.). Przy czym doręczenie następuje w formie prawnej, przewidzianej w art. 39-48 k.p.a. i zachowanie tej formy ma znaczenie prawne dla skutków materialnych i skutków procesowych (por. J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 521 i nast.). Podkreślenia przy tym wymaga, że od ustanowionej w art. 109 § 1 k.p.a. reguły doręczenia decyzji nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej, jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego decyzje administracyjne niedoręczone zaliczane są do decyzji nieistniejących.

9 Według art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z przepisu tego nie wynikają żadne ograniczenia w wyborze podmiotów dokonujących doręczeń, jak również nie można uznać za wiążącą w wyborze kolejności ich wymienienia w przepisie.

10 W rozpoznawanym przypadku, jak wynika z akt administracyjnych nadesłanych do Sądu Minister Sprawiedliwości dnia 10 lutego 2009 r. nadał zaskarżoną decyzję - na wskazany w odwołaniu przez skarżącego adres, za pośrednictwem Urzędu Pocztowego W. [...]. Wobec niemożności doręczenia korespondencji pod wskazanym adresem z tytułu nieobecności domowników doręczyciel dnia 12 lutego 2009 r. w pocztowej skrzynce oddawczej, przypisanej do lokalu [...] pozostawił zawiadomienie z informacją o nadejściu listu i możliwości jego odbioru z Urzędzie Pocztowym Ł. [...]. Następnie dnia 12 marca 2009 r. korespondencja została zwrócona do nadawcy – Ministra Sprawiedliwości z adnotacją, że niepojęto jej w terminie. Wobec tego Minister Sprawiedliwości przyjął, czemu dał wyraz w odpowiedzi na skargę (s. 4), że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu dnia 12 lutego 2009 r., w trybie art. 44 k.p.a., tj. w tzw. trybie zastępczym.

11 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, jak również w doktrynie podkreśla się, iż skoro instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia, to zasady stosowania tej instytucji winny być ściśle przestrzegane. Uchybienie choćby jednemu z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że podmiot zeń korzystający – w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości, nie będzie mógł skutecznie powoływać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. zależy bowiem od łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, mianowicie musi nastąpić:

12 1. niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy;

13 2. pozostawienie przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym;

14 3. umieszczenie przez doręczyciela w skrzynce korespondencyjnej - oddawczej lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki, jak również powtórnego zawiadomienia o tym fakcie w sytuacji braku odbioru przesyłki;

15 4. upływ czternastodniowego terminu przechowania pisma we wskazanej placówce pocztowej, po upływie którego następuje zwrot przesyłki do nadawcy ze stosowną adnotacją o powodach jej niedoręczenia.

16 Wszystkie te okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy, aby można było stwierdzić, że doręczenie zastępcze nastąpiło skutecznie. Podkreślić trzeba, że z uwagi na ustanowienie w omawianym przepisie tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nienasuwający zastrzeżeń, a realizacja zasady szybkości postępowania nie może nastąpić z uszczerbkiem dla zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konieczność łącznego spełnienia wszystkich przesłanek skutkujących powstaniem domniemania doręczenia wyprowadzana jest również z faktu, że stanowi ona wyjątek od zasady bezpośredniego doręczenia pism adresatowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 2871/00, LEX nr 53460; z dnia 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1722/97, LEX nr 45642 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1871/06, LEX nr 304129; z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 201/06, LEX nr 197577).

17 W aktach administracyjnych nadesłanych Sądowi w niniejszej sprawie znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kopia koperty, w której rzeczona na wstępie decyzja została przesłana na adres skarżącego. Wynika z niej, że przesyłka została nadana na wskazany przez skarżącego adres dnia 10 lutego 2009 r. - pieczęć Urzędu Pocztowego W. [...], następnie była jednokrotnie awizowana dnia 12 lutego 2009 r. – pieczęć Urzędu Pocztowego Ł. [...], po czym dnia 2 marca 2009 r. – pieczęć Urzędu Pocztowego Ł. [...] nastąpił jej zwrot do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie". Korespondencja ta dnia 12 marca 2009 r. wpłynęła do Ministra Sprawiedliwości. Ze znajdującej się w aktach sprawy koperty nie wynika więc fakt powtórnego awizowania przesyłki. Nadto do Sądu wpłynęły także pisma Urzędu Pocztowego w [...]: z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] i z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], z których wynika, że w dokumentach pocztowych nie natrafiono na ślad przekazania do doręczenia zawiadomienia powtórnego o nadejściu przedmiotowej przesyłki, co potwierdza, że korespondencja zawierająca zaskarżoną decyzję była awizowana jednokrotnie.

18 Wobec powyższego Sąd stwierdził, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nie została skutecznie doręczona skarżącemu, bowiem jeden z ww. elementów koniecznych doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. – w trybie zastępczym, nie został spełniony. Skarżący tylko raz - dnia 12 lutego 2009 r., został powiadomiony o nadejściu przesyłki i pozostawieniu jej w Urzędzie Pocztowym Ł. [...] do odbioru, a winien zostać powiadomiony dwukrotnie, ażeby Minister Sprawiedliwości mógł skutecznie powołać się na fikcję prawną doręczenia w ww. trybie. To powoduje, że zaskarżona decyzja należy w myśl doktryny do tzw. decyzji nieistniejących.

19 Powyższe w konsekwencji powoduje, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. - jako kwalifikowany akt administracyjny, wymagający dla swojego bytu prawnego uzewnętrznienia woli organu w niej zawartego, wobec jej niedoręczenia, nie wywołuje skutku prawnego w postaci rozpoczęcia biegu ustawowego, trzydziestodniowego terminu przewidzianego w art. 53 § 1 p.p.s.a. do wniesienia od niej skargi do sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi, jako złożonej z uchybieniem terminu do jej wniesienia.

20 Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.