Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 993/04

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 993/04

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2005 r. ze skargi M. i T. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

Uzasadnienie

2 Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] września 1995 r. Nr [...]., na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) oraz art. 104 Kpa i art. 14 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446), po rozpatrzeniu wniosku M. i T. W., udzielił pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego dwurodzinnego na terenie położonym w [...] przy ul. [...], Nr ewidencyjny gruntów [...] i [...]. Jak wynika z treści w/w decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego wydał pozwolenie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony przez Miejską Radę Narodową w [...] uchwałą Nr [...]. z dnia [...] listopada 1989 r. Dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, co nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Integralną część decyzji o warunkach zabudowy stanowiły: załącznik opisowy Nr 1 (ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji) oraz załącznik graficzny Nr 2 (mapa sytuacyjna). Na podstawie decyzji z dnia [...] września 1995 r. M. i T. W. zrealizowali przedmiotową inwestycję.

3 Dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...] wszczął na wniosek M. K. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995 r. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wprawdzie uznał, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46), to jednak nie znalazł podstaw do uznania w/w wady za rażące naruszenie prawa. Organ podniósł, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone zostało wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla działek inwestora. Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, której częścią integralną jest załącznik graficzny ściśle określiła usytuowanie budynku mieszkalnego – bezpośrednio przy granicy działki Nr [...]. Zatem jak podkreślił organ stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. B ustawy Prawo budowlane wymagań decyzji o warunkach, w tym wskazanego usytuowania obiektu, nie można było pominąć w postępowaniu o pozwolenie na budowę (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. o sygn. akt III RN 35/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r. o sygn. akt IVSA 1251/96). Ponadto w świetle art. 5 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji nie dopatrzył się aby decyzja naruszyła uzasadniony interes M. K. jako właściciela sąsiedniej działki.

4 Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł M. K. podnosząc, iż stanowisko Wojewody [...] jest bezzasadne, gdyż decyzja z dnia [...] września 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ze stanowiskiem organu administracyjnego, że naruszenie przepisów nie jest rażące odwołujący nie mógł się zgodzić. Podniósł, iż Wojewoda dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i niewłaściwej wykładni w tej mierze przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

5 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. K. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1995 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, iż przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę Kierownik Urzędu Rejonowego dopuścił się rażącego naruszenia prawa przepisu § 12 ust. 4 wyżej cytowanego Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, który stanowi o 4 metrowej odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Ponadto organ podniósł, iż z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki wynika, że odległość spornego obiektu od granicy działki wynosi 5,06 m. Organ wydający pozwolenie budowę natomiast nie uwzględnił faktu, iż działka Nr [...] (zaliczona w/w projekcie do obszaru inwestycji) została oddana w użytkowanie wieczyste D. i M.K. na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego (repetytorium [...]).

6 Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. i T. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżących decyzja organu II instancji niesłusznie przyjmuje, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ jako inwestorzy dokonali wszystkich niezbędnych warunków by uzyskać pozwolenie na budowę. Organ błędnie przyjął w zaskarżonej decyzji, iż sąsiedzi nie byli poinformowani o planowanej inwestycji.

7 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9 Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

10 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję w trybie nieważnościowym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.. Organ dopatrzył się rażącego naruszenia przepisu § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] dnia [...] września 1995 r. § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia wprost stwierdza, iż odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi winna wynosić co najmniej 4 m. Z ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż odległość ta wynosi 2,5 m. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, co do której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł stwierdzenie nieważności, została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją tą Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu budowy domu dwurodzinnego, dołączając do swojej decyzji dwa załączniki. W załączniku opisowym zaakceptował architekturę budynku przedstawioną w koncepcji rozbudowy, którą z kolei stanowił załącznik graficzny w postaci mapy sytuacyjnej. Z zapisów mapy wynika, iż odległość jaką organ wydając decyzję wziął pod uwagę wynosiła 5,06 m, a działka Nr [...] znalazła się w obrębie inwestycji. Jak słusznie podniósł Wojewoda [...] w swojej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. B Prawa budowlanego wymagań decyzji o warunkach, w tym usytuowanie budynku przy granicy działki Nr [...], nie można było pominąć w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

11 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji podniósł argument, iż działka Nr [...] zaliczona do obszaru inwestycji została przekazana w użytkowanie wieczyste D. i M. K. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1994 r. Opierając się na tym stwierdzeniu organ uznał, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Kierownika Urzędu Rejonowego do działki tej przysługiwało D. i M. K. prawo użytkowania wieczystego. Należy stwierdzić, iż samo sporządzenie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nie stanowi, iż prawo to powstaje. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r. (sygn. akt I CK 512/04), jak i stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 29 maja 2002 r. (sygn. akt I SA 2683/00) należy stwierdzić, iż prawo użytkowania wieczystego powstaje dopiero po dokonaniu wpisu w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych, wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu. Wpis ma charakter konstytutywny, ale działa z mocą wsteczną (ex tunc). W niniejszej sprawie organ wydając zaskarżoną decyzję nie ustalił czy rzeczywiście taki wniosek został przedstawiony i czy dokonano wpisu w księdze wieczystej, i czy taki wpis istniał w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1995 r.

12 Zgodnie z zapisaną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z art. 7 Kpa pozostaje art. 77 Kpa, który stwierdza, iż organ administracji publicznej ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skoro organ drugiej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniu, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sąsiadom skarżącego przysługiwało prawo użytkowania wieczystego działki Nr [...], to okoliczność ta powinna być wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jednakże okoliczności tej nie wyjaśnił dostatecznie.

13 Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd orzekł jak w sentencji.