Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r., VII SA/Wa 932/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r., VII SA/Wa 932/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lutego 2012r.

3 ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3

4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U.

5 z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku L. P. o

6 ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r.

7 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego

8 Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2009 r. uchylającej decyzję

9 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]

10 czerwca 2009r. i nakazującej rozbiórkę dobudowanej w poziomie piwnicy jej części

11 oraz wykonanej na rozbudowanej piwnicy w stanie surowym otwartym nadbudowy

12 stanowiącej parter wraz z dachem budynku, o wymiarach 11,70m x 5,91 m, tak aby

13 pozostała istniejąca wcześniej piwnica o wymiarach 5,5 x 8,20 m.

14 Decyzją z dnia [...]czerwca 2009r. organ powiatowy nakazał, na podstawie art.

15 50 a pkt 1 ustawy z dnia lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.

16 1118 ze zm.), dalej ustawa, L. P. rozbiórkę nadbudowy nad rozbudowaną

17 piwnicą ziemną na działce nr [...]w [...] przy ul. [...]- wykonanej

18 pomimo wstrzymania robót budowlanych postanowieniem z dnia [...]lutego 2009r.

19 Organ podzielił argumentację przedstawioną w decyzji wydanej w I instancji,

20 że ww. decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa.

21 [...]WINB działał bowiem stosownie do art. 50 a pkt 1 ustawy,

22 zgodnie z którym organ, w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo

23 wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz

24 w art. 49b ust. 2, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części. Dodał, że fakt

25 wykonywania robót, mimo ich wstrzymania, winien być należycie udokumentowany w

26 tym poprzez przeprowadzenie oględzin. Wskazał, że decyzja wydana na podstawie

27 art. 50 a pkt 1 ustawy znosi procedurę legalizacyjną, a jej adresatem w świetle art. 52

28 ustawy jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

29 Następnie podniósł, że postanowieniem z dnia [...]lutego 2009r. wstrzymano

30 L. P. wykonywanie robót budowlanych i zobowiązano do złożenia w

31 zakreślonym terminie dokumentów w celu doprowadzenia obiektu do stanu

32 zgodnego z prawem, czego zobowiązana nie wykonała. Kontrola przeprowadzona [...]

33 maja 2009 r. wykazała, że nad rozbudowaną piwnicą objętą postanowieniem z dnia

34 [...]lutego 2009r., wybudowano z pustaków parter budynku (11,70 m x 5,91 m),

35 przykryty dachem dwuspadowym konstrukcji drewnianej, pokryty blachą trapezową.

36 Ściana wschodnia nadbudowy narożem północnym usytuowana jest 1,14 m, a

37 narożem południowym 0,05 m. od budynku mieszkalnego E. D.,

38 Szczyt ściany zachodniej obito deskami, a szczyt ściany wschodniej w dniu kontroli

39 nie był zakończony. W ścianach północnej, południowej, zachodniej pozostawiono

40 otwory okienne i drzwiowe bez stolarki. Wewnątrz brak ścianek działowych. Strop

41 nad parterem wykonano z belek drewnianych wystających poza lico ściany

42 zachodniej o 0,8 m. Pod ścianami zewnętrznymi parteru wykonano izolację z papy.

43 Od strony zachodniej na ścianie znajduje się skrzynka elektryczna. Uczestnicząca w

44 kontroli L. P. oświadczyła, że jest właścicielką działki i inwestorem.

45 Zdaniem organu fakt wykonania ww. robót, mimo ich wstrzymania należycie

46 udokumentowano, a decyzję właściwie skierowano do inwestora. Organ nie miał

47 innej możliwości niż nakazanie rozbiórki dobudowanej w poziomie piwnicy jej części

48 oraz wykonanej w rozbudowanej piwnicy nadbudowy w opisanym zakresie.

49 Organ wyjaśnił, że decyzję z dnia [...].06.2009r. wydano na podstawie art. 50 a

50 pkt 1 ustawy, a postanowienie o wstrzymaniu robót na podstawie art. 48 ust. 2 ww.

51 ustawy, należało zatem zreformować ww. decyzję poprzez uzupełnienie jej

52 przedmiotu także o rozbiórkę rozbudowanej części piwnicy ziemnej, gdyż decyzja

53 wydana na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy znosi procedurę legalizacyjną.

54 Następnie dodał, że nie istniały żadne przeszkody zarówno natury prawnej,

55 jak i technicznej powodujące niewykonalność rozbiórki. Trudności techniczne lub

56 ekonomiczne, choćby poważne, jak i negatywne stanowiska zobowiązanych nie

57 stanowią o niewykonalności obowiązku.

58 Skargę na powyższą decyzję złożyła L. P. zarzucając naruszenie

59 prawa procesowego poprzez:

60 - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7, 8, 9 kpa poprzez nie podjęcie

61 wystarczających kroków do należytego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem

62 interesu obywateli;

63 - naruszenie art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie faktu, iż [...]grudnia 2008 r.

64 skarżąca złożyła zgłoszenie zamiaru budowy budynku gospodarczego, co miało wpływ na

65 treść kolejnych orzeczeń organów;

66 - naruszenie art. 85 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie

67 oględzin nieruchomości, kiedy nawet z akt wynikają istotne rozbieżności, co do jej

68 kształtu, obecnego stanu i przeprowadzonych prac.

69 Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do

70 ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniła, że piwnica jest pozostałością po dworku

71 [...], który podczas wojny uległ spaleniu. Przed spaleniem na piwnicy istniał

72 budynek mieszkalny o tych samych wymiarach co piwnica. Budynek był zabytkiem

73 wraz z podpiwniczeniem, nie został wpisany na listę zabytków, ale stanowi jego

74 pozostałość do dnia dzisiejszego. Po dworku jedyną ocalałą częścią jest właśnie

75 piwnica o wym. ok. 11,70 m x 5,91 m. Na tej podbudowie miał powstać budynek

76 mieszkalny jednorodzinny w oparciu o decyzję z dnia [...]lipca 2008 r.

77 Ponadto błędnie przyjęto, że skarżąca nie dokonała zgłoszenia, bowiem w

78 dniu [...]grudnia 2008 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w [...]zamiar

79 przystąpienia do budowy budynku gospodarczego i szkic obiektu. Starostwo wydało

80 zgodę, a dalsze czynności były tylko wykonaniem tej zgody.

81 Skarżąca przyznała, że dokonała pewnych poprawek w piwnicy, ale były one

82 niezbędne do jej funkcjonowania jako całości, gdyż stan przed poprawkami groził

83 zawaleniem piwnicy. Dokonała naprawy murów oporowych u wejścia do piwnicy, co

84 nie zmieniło ani struktury ani gabarytów budynku. Niewłaściwie wskazano, że piwnica

85 składa się z jednego pomieszczenia o wskazanych wymiarach. Od zawsze piwnica

86 składała się z trzech pomieszczeń. Nieścisłości przy oględzinach doprowadziły do

87 błędnych wniosków jakoby rozbudowano piwnicę do wym. ok. 11,70 m x 5,91 m.

88 Strona dodała, że do wcześniejszych pism załączyła oświadczenie

89 poprzedniej właścicielki nieruchomości, decyzję z [...]lipca 2008 r., ocenę techniczną

90 z [...]października 2007 r., informację z [...]grudnia 2011 r. Z powyższych

91 dokumentów jednoznacznie wynika, że piwnica istnieje w takim kształcie i wymiarach

92 od bardzo dawna, gdyż poprzednia właścicielka potwierdza stan obecny ze stanem,

93 kiedy nieruchomość była w jej władaniu. Załączone dokumenty potwierdzają, że

94 wykonano jedynie prace konserwatorskie w celu zachowania istoty budynku i

95 zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi. Roboty te nie zamieniły bryły i

96 ilości pomieszczeń piwnicy. Już z pisma z dnia [...]grudnia 2011 r. wynika, że piwnica

97 miała wymiary 6 m x 11.97 m.

98 Stąd też - zdaniem skarżącej - zasadny był wniosek o przeprowadzenie wizji

99 lokalnej w obecności poprzedniej właścicielki, który jednak pominięto. Organ

100 ograniczył zatem prawa skarżącej, co nie pozwoliło na wyjaśnienie kwestii mających

101 istotny wpływ na treść orzeczenia.

102 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

103 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

104 materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art.

105 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

106 administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa.

107 W świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

108 Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru

109 Budowlanego z dnia [...]lutego 2012r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...]

110 stycznia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]

111 Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2009 r.

112 uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

113 [...]z dnia [...]czerwca 2009r. i nakazującej rozbiórkę dobudowanej

114 części piwnicy oraz wykonanej na tej piwnicy nadbudowy w postaci parteru

115 przykrytego dachem, tak aby pozostała istniejąca wcześniej piwnica o wym. 5,5 x

116 8,20 m.

117 W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że zaskarżona decyzja została

118 wydana w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia

119 nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych rozstrzygnięć,

120 co stanowi wyjątek od zasady ustanowionej w art. 16 § 1 kpa.

121 Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1

122 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z

123 ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia

124 prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa,

125 charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje

126 decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na jednoznacznej sprzeczności

127 między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę

128 prawną. W sposób rażący może zostać zatem naruszony wyłącznie przepis, który

129 może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest niewymagający wykładni

130 prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki

131 społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia

132 wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

133 W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślić również należy, że kontroli

134 sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ

135 ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe

136 ustalenie stanu faktycznego sprawy, jest naruszeniem przepisów postępowania

137 mającym mieć wpływ na jej wynik i skutkuje uchyleniem decyzji (por. wyrok

138 Naczelnego Sądu Administracyjnego - OZ we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r.,

139 SA/Wr 198/85). Zasada prawdy obiektywnej wymieniona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje

140 organy prowadzące każdy rodzaj postępowania do zebrania i rozpatrzenia całego

141 materiału dowodowego tak, aby ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne,

142 mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i

143 mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.

144 Podobnie zasada wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek

145 ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału

146 dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ może trafnie ocenić

147 stosownie do art. 80 kpa, czy dana okoliczność została udowodniona.

148 Przypomnieć trzeba, że materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanej w

149 niniejszej sprawie stanowił art. 50 a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo

150 budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z jego treścią

151 właściwy organ, w przypadku wykonywania robót budowlanych, pomimo ich

152 wstrzymania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2,

153 nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

154 Stosownie do powołanego przepisu organ zobowiązany jest zatem do

155 orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, w każdym

156 przypadku wydania postanowienia - na podstawie przepisów w nim wymienionych - o

157 wstrzymaniu robót budowlanych i ich kontynuowania pomimo wstrzymania. Sankcja

158 wynikająca z art. 50a ustawy, różna w zależności od podstawy wstrzymania

159 samowolnie prowadzonych robót budowlanych, ma na celu zdyscyplinowanie

160 inwestora nierespektującego postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych,

161 wydanych w postępowaniu legalizacyjnym. Przepis art. 50a pkt 1 ustawy całkowicie

162 znosi procedurę legalizacyjną, wskazuje bowiem na obowiązek orzeczenia rozbiórki

163 obiektu lub jego części powstałych zarówno przed, jak i po wstrzymaniu robót

164 budowlanych postanowieniem, o którym mowa w 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2

165 ustawy, natomiast pkt 2 art. 50 a ustawy tylko w zakresie robót wykonanych, po

166 doręczeniu postanowienia.

167 Dla zastosowania art. 50 a ust. 1 i 2 ustawy niezbędne jest zatem nie tylko

168 wykazanie, że inwestor prowadził roboty budowlane po ich wstrzymaniu, ale również

169 to, czy roboty te prowadził samowolnie.

170 Ocena drugiej z powołanych przesłanek miała kluczowe znaczenie dla

171 rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem potwierdzenie, że inwestorka - po

172 wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem z dnia [...]września 2009r. - część

173 obiektu budowlanego powstałą nad rozbudowaną uprzednio piwnicą wykonała na

174 podstawie zgłoszenia, do którego nie wniesiono sprzeciwu, wskazywałoby na brak

175 podstaw do zastosowania art. 50 a pkt 1 ustawy w postępowaniu zwyczajnym, a tym

176 samym rażące naruszenie tego przepisu.

177 Uszło uwadze organów, pomimo że organ odwoławczy powołał ten fakt w

178 stanie faktycznym sprawy, że złożenie w dniu [...]grudnia 2008r. w Starostwie

179 Powiatowym w [...]zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy

180 budynku gospodarczego skarżąca sygnalizowała w toku postępowania, co

181 potwierdza oświadczenie skarżącej złożone do protokołu z kontroli przeprowadzonej

182 w dniu [...]maja 2009 r., znajdująca się w aktach administracyjnych kopia zgłoszenia

183 opatrzona stemplem Starostwa Powiatowego w [...]z datą [...]grudnia

184 2008r. Do akt sądowych skarżąca dołączyła wraz kopią zgłoszenia również szkice i

185 rysunki budynku gospodarczego.

186 Uchybienie powołanym wyżej przepisom postępowania obligowało Sąd do

187 uchylenia decyzji organów obu instancji.

188 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie zatem

189 przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej wyżej

190 argumentacji. Ustalenie, że do zgłoszenia złożonego przez skarżącą w dniu [...]

191 grudniu 2008r. nie wniesiono skutecznie decyzji o sprzeciwie będzie oznaczało, że

192 kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję wydano z rażącym, w

193 rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, naruszeniem art. 50 a ust 1 ustawy.

194 Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut skargi dotyczący

195 naruszenia art. 85 kpa wobec nieuwzględnienia wniosku skarżącej o

196 przeprowadzenie oględzin nieruchomości w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności,

197 co do kształtu, obecnego stanu i prowadzonych prac.

198 Wyjaśnić bowiem trzeba, że w postępowaniu nadzwyczajnym

199 nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą

200 przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa, jak

201 wyjaśniono na wstępie. Organ nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, tak jak w

202 postępowaniu zwykłym, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym

203 przedmiocie, bowiem postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania

204 zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. Co do zasady organ opiera

205 się tylko na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwyczajnym.

206 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

207 podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 ppsa orzekł, jak w pkt I i II

208 sentencji wyroku.

209 O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na

210 podstawie art. 250 cyt. ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra

211 Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. - w sprawie opłat za czynności

212 adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy

213 prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)