Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2021 r., VII SA/Wa 8/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2021 r., VII SA/Wa 8/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku oddala skargę

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("skarżącej") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB w [...]") z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] nakazujacą usunięcie nieprawidłowości w budynku kasyna wojskowego znajdującego się na działce nr ewid. [...], obręb [...], w S..

3 Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] lipca 2019 r., wszczął z urzędu, postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku kasyna wojskowego na działce nr ewid. [...], obręb [...], w S.. Tego samego dnia organ przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalono, że na działce nr ewid. [...] znajduje się nieużytkowany budynek kasyna wojskowego, konstrukcji murowanej, w kształcie litery "U", składający się z dwóch części: parterowej krytej stropodachem i dwukondygnacyjnej, krytej dachówką ceramiczną. Stwierdzono m.in. ubytki w pokryciu dachowym z dachówki ceramicznej, ubytki szyb w oknach i drzwiach, ubytki, rysy i zawilgocenia: tynków zewnętrznych, fundamentów, ścian attykowych, częściowy brak rur spustowych, a także ubytki i rysy na kominach wystających ponad połać dachową. W protokole czynności kontrolnych wskazano, że wnętrze budynku nie zostało udostępnione do kontroli jednak z zewnętrz zaobserwowano zawilgocenia i korozję biologiczną na ścianach, sufitach i posadzkach, częściowy brak warstw wykończeniowych podłóg, ubytki w stolarce drzwiowej i tynkach wewnętrznych. Budynek odłączony od sieci energetycznej, gazowej i wodociągowej.

5 Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., organ powiatowy nałożył na właściciela obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku zawierającej uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Żądane opracowanie wpłynęło do organu powiatowego w dniu 25 czerwca 2020 r.

6 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej jako: "pr.bud.") oraz art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako: "k.p.a.") nakazał skarżącej spółce usunąć nieprawidłowości stanu technicznego budynku kasyna wojskowego, poprzez wykonanie robót budowlanych wynikających z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego R. W..

7 Roboty miały polegać na: odkopaniu ścian fundamentowych do poziomu posadowienia, osuszeniu murów, wyczyszczeniu i uzupełnieniu ubytków murów oraz wykonaniu nowych izolacji fundamentów, wysuszeniu i usunięciu zagrzybienia ze ścian murowanych konstrukcyjnych, rozbiórce ścian wewnętrznych działowych, demontażu pokrycia dachowego i obróbek blacharskich ze stropodachu aż do rodzimej konstrukcji, łącznie z warstwami wyrównawczymi i izolacyjnymi ze względu na ich zawilgocenie i utratę właściwości, wykonaniu pokrycia dachowego i obróbek na stropodachach, remoncie attyki poprzez naprawę ubytków, zbicie i wymianę tynków, miejscowym oczyszczeniu konstrukcji dachu i ponownym zaimpregnowaniu, uzupełnieniu ubytków w dachu dachówką ceramiczną, zbiciu tynków z sufitów w miejscach przecieków i osuszeniu przed dalszymi pracami, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na drewnianą wykonaną na wzór istniejącej, skuciu tynków elewacyjnych łączenie z odpadającym miejscowo podkładem cementowo-wapiennym oraz uzupełnieniu ubytków w murze rodzimym, a następnie wykonaniu nowych tynków elewacyjnych, skuciu tynków wewnętrznych i wykonaniu ich na nowo, wymianie lub uzupełnieniu instalacji wewnętrznych, demontażu posadzek i wykonaniu nowych.

8 Organ pierwszej instancji stwierdził, że ocena stanu technicznego budynku wskazuje na liczne nieprawidłowości oraz zakres robót budowlanych do wykonania mający na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. PINB w [...] wskazał również, że konserwator zabytków pozytywnie zaopiniował roboty budowlane, pod względem konserwatorskim, z zachowaniem uwag określonych w piśmie z dnia 29 maja 2020 r., znak: [...].

9 PINB w [...] podkreślił, że zgodnie z art. 61 pr.bud. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 pr.bud. tj. utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

10 Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7 i 8 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie odpowiedzialności skarżącej za stan techniczny obiektu, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej odpowiedzialności za stan budynku, niewskazanie przepisów prawa, jakie stan budynku narusza, niewyjaśnienie przyczyny nałożenia na skarżącą obowiązków, zaniechanie ustaleń, co do projektu budowlanego. W odwołaniu zarzucono również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 tiret pierwsze pr.bud. poprzez niezasadne zastosowanie.

11 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że PINB w [...] prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo przeprowadził postępowanie, nie naruszając przepisów prawa.

12 [...]WINB wskazał, że z protokołu czynności kontrolnych z dnia 12 lipca 2019 r. wynika, że budynek kasyna wojskowego znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, co znalazło także potwierdzenie w treści ekspertyzy technicznej. Organ pierwszej instancji zasadnie wdrożył tryb postępowania przewidziany art. 66 pr.bud. Przedmiotowy obiekt znajduje się w złym stanie technicznym, stanowiąc zarazem zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Powyższe ustalenia uprawniały, a nawet obligowały organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań. Decyzja uwzględnia przede wszystkim, zalecenia zawarte w przedstawionej ekspertyzie technicznej, w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

13 Wątpliwości organu drugiej instancji nie budził także adresat nałożonego obowiązku. [...]WINB podkreślił, że adresatem obowiązku nałożonego na podstawie art. 66 w zw. z art. 61 pr.bud. może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Za podmiot obowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, organ uznał B. sp. z o.o. z siedzibą w W., która jest właścicielem nieruchomości.

14 Odnosząc się do podniesionych zarzutów, [...]WINB wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie badają przyczyn, które doprowadziły do powstania stwierdzonych nieprawidłowości, ani osób za to odpowiedzialnych. Ewentualne roszczenia w tym zakresie mogą być podnoszone na drodze postępowania cywilnego.

15 Nie godząc się z rozstrzygnięciem B. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2020 r.

16 Skarżąca zarzuciła naruszenie:

17 1) art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a. – poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie odpowiedzialności za stan obiektu, ustaleń co do projektu budowlanego na podstawie którego został wykonany budynek, ustaleń pozwalających przyjąć, że nałożone prace nie naruszą decyzji będących podstawą realizacji powołanego budynku, a także projektu budowlanego,

18 2) art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej ani faktycznej odpowiedzialności skarżącej za stan budynku, niewskazanie przepisów prawa, jakie stan budynku narusza, niewskazanie, w jaki sposób stan budynku zagraża zdrowiu lub życiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, niewyjaśnienie przyczyny nałożenia na skarżącą obowiązków powołanych w decyzji w kontekście stanu budynku oraz ustaleń pozwalających przyjąć, że prace nie naruszą decyzji będących podstawą realizacji budynku,

19 3) art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 ust. 1 tiret pierwszy pr.bud. poprzez niezasadne zastosowanie,

20 4) art. 66 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię i wskutek tego niezasadne zastosowanie.

21 Skarżąca zarzuciła również nieważność decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

22 Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

24 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

25 W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

26 Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

27 Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

28 Kwestionowana decyzja, stanowi nakaz wydany na mocy art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku kasyna wojskowego na działce nr ewid. [...], obręb [...], w S.. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy, prawidłowo organ nadzoru budowlanego nałożył na B. sp. z o.o. z siedzibą w W. – obowiązek wykonania określonych w decyzji robót budowlanych zmierzających do wyeliminowania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku i czy prawidłowo określił zakres tego obowiązku.

29 Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób należyty wykonały dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest nakazanie, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2299/18). Obowiązek taki nakłada się – zgodnie z art. 61 pr.bud. – na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

30 Artykuł 66 ust. 1 pr.bud. zawiera cztery przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu, zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wystarczające jest zaistnienie chociażby jednej z nich. Nie muszą one wystąpić łącznie. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pr.bud. upoważnia do ingerencji organ nadzoru budowlanego. Stwierdzenie, że taka przesłanka wystąpiła, stanowi w istocie zobowiązanie organu do wydania decyzji zawierającej odpowiedni nakaz.

31 Podkreślenia wymaga, że nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu, ani z okolicznością, czy i w jakim stopniu adresat decyzji zawinił powstaniu przesłanek zobowiązujących organ do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. Wobec tego, że celem art. 66 pr.bud. jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

32 Jak podkreśla się w orzecznictwie, rozstrzygnięcie decyzji – w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości – powinno wyraźnie określać czynności, bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest zobowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego. Natomiast z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, na jakiej podstawie organ przyjął, że stan techniczny obiektu budowalnego jest nieodpowiedni oraz dlaczego – w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości - nałożył obowiązki wymienione w rozstrzygnięciu decyzji (wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt: II OSK 3741/19).

33 Organ nie działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, a decyzja z art. 66 ust. 1 pr.bud. ma charakter związany. Przejawia się to w tym, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji w razie ustalenia, że wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w powyższym przepisie. Jedynie termin wykonania nałożonych obowiązków, określony w decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1, ma charakter uznaniowy.

34 Wydanie decyzji z art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. wymagało uprzedniego rozpoznania kondycji obiektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz określenia robót koniecznych do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

35 Zarówno zakres ustawowych kompetencji, jak i zakres właściwości organów nadzoru budowlanego, ujmowany w kontekście dyspozycji art. 66 ust. 1 pr.bud. powoduje, że wyłącznie na organach nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek weryfikacji stanu technicznego budynku, którego efektem może być zobowiązanie do wykonania określonych prac budowlanych. Adresat decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 pr.bud. nie jest uprawniony do modyfikacji nałożonych na niego obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, a zobowiązany jest podporządkować się treści nakazu.

36 PINB w [...] ustalił, że stan techniczny budynku jest zły. Postanowieniem z dnia 11 września 2019 r. nałożył na ówczesnego właściciela – Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. – obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego przedmiotowego budynku zawierającej uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ówczesny właściciel przedłożył ekspertyzę techniczną, która została uzupełniona (przez obecnego właściciela nieruchomości) o pismo [...] Wojewódzkiego Konsekratora Zabytków z dnia 29 maja 2020 r. uzgadniające powyższą ekspertyzę.

37 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozyskał ekspertyzę osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną, co do niezbędnych robót budowlanych, która ponadto uzgodniona została w aspekcie ochrony konserwatorskiej z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

38 Z uwagi na powyższe niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 2, art. 107 § 1 i art. 77 k.p.a. Organy obu instancji rzetelnie przeprowadziły postępowanie administracyjne, podejmując wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Poczyniono - wbrew zarzutom skarżącej – prawidłowe ustalenia w zakresie stanu technicznego obiektu Kasyna. Ustalono również, że zgodnie z treścią KW [...], właścicielem nieruchomości – tj. działki nr ewid. [...], obręb [...], położonej w S., jest B. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Dlatego, stosownie do treści art. 61 pr.bud., na skarżącej spółce spoczywał obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

39 Przedmiotowy budynek został wybudowany pond 70 lat temu. Organy nie miały obowiązku dokonywać dodatkowych ustaleń w zakresie podmiotów ponoszących na przestrzeni wielu lat odpowiedzialność za powstały stan techniczny.

40 Niezasadny jest również zarzut dotyczący zaniechania przez organ ustaleń, co do projektu budowlanego przedmiotowego budynku i zgodności określonych w decyzjach robót budowalnych z tym projektem budowlanym. Organ poczynił niezbędne kroki aby nakazane roboty budowlane były zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. W tym celu sporządzona została ekspertyza techniczna, przez osobę o stosownych kwalifikacjach. W ocenie Sądu zakres nakazanych robót nie wskazuje na to, aby ingerowały w elementy konstrukcyjne budynku, czy mogły naruszać istotę projektu budowlanego. Zebrane w sprawie dowody, uprawniały organy do ustalenia niezbędnych do wykonania robót budowlanych. Postępowanie było prowadzone prawidłowo, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie zawierają wad skutkujących ich uchyleniem. Tym samym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

41 Reasumując, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.