Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r., VII SA/Wa 740/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2013 r., VII SA/Wa 740/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania skargę oddala

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wskazując jako podstawę

3 prawną rozstrzygnięcia art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.),

4 oraz art. 17 pkt 2, art. 127 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.

5 z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), w związku z odwołaniem

6 Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia

7 [...] września 2010 r., I.dz. [...], wpisującej do rejestru

8 zabytków nieruchomych województwa [...] układ urbanistyczny miasta C.,

9 stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania.

10 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] września

11 2010 r., I.dz. [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków

12 wpisał do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta C. utworzony przez

13 sieć ulic, dróg i placów, układ parcel, zespoły budowlane, pojedyncze budynki, formy

14 zaprojektowanej oraz cieki i urządzenia wodne, w granicach zaznaczonych na mapce

15 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

16 Pismem z dnia 30 września 2010 r., organ pierwszej instancji zwrócił się do

17 Burmistrza Miasta [...]. o opublikowanie przedmiotowej decyzji w gazecie

18 miejskiej "[...]" oraz na stronie internetowej urzędu Miasta

19 [...]. Pismo to, wraz z decyzją, Burmistrz Miasta [...]. otrzymał w dniu 7

20 października 2010 r. Następnie decyzja ta została umieszczona na tablicy ogłoszeń

21 w dniu 7 października 2010 r., w dniu 11 października 2010 r. - opublikowana na

22 stronie internetowej Urzędu Miejskiego, a w dniu 15 października 2010 r. w gazecie

23 "[...]" ukazało się zawiadomienie o wydaniu decyzji wraz

24 z informacją, że oryginał decyzji został wyłożony do wglądu w Wydziale Strategii i Rozwoju Miasta w Urzędzie Miejskim.

25 Odwołanie Gminy [...], reprezentowanej przez Burmistrza [...],

26 zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] listopada 2010 r., a do organu

27 pierwszej instancji wpłynęło w dniu [...] listopada 2010 r.

28 Organ odwoławczy stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania

29 powołał się na wyrok z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1871/08, w którym

30 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że z zestawienia przepisów

31 regulujących zasady doręczania bezpośredniego z zasadą doręczania w formie

32 obwieszczenia lub innej zwyczajowo przyjętej wynika, że przyjęcie tej drugiej formy

33 doręczania może mieć charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie

34 może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk

35 adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony

36 postępowania. Nawet jeżeli organ, podjął kroki zmierzające do zastosowania

37 w sprawie przepisu art. 49 k.p.a., to nie powoduje to automatycznie skutku w postaci

38 pozbawienia znaczenia prawnego doręczenia w trybie art. 45 k.p.a., dokonanego do

39 rąk osoby upoważnionej.

40 Organ odwoławczy uznał zatem, że skuteczne doręczenie zaskarżonej decyzji

41 Gminie [...] reprezentowanej przez Burmistrza, miało miejsce w dniu 7

42 października 2010 r. i od tej daty należy obliczać termin do wniesienia odwołania

43 przez Gminę. W związku z powyższym ocenił, że termin do wniesienia odwołania dla

44 tej strony postępowania upłynął w dniu 21 października 2010 r., zatem odwołanie

45 Gminy [...] zostało wniesione po upływie ustawowego terminu.

46 Skargę na powyższe postanowienie złożyła Gmina [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

47 Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających

48 wpływ na rozstrzygnięcie:

49 1. art. 45-49 k.p.a., w związku z art. 94 ustawy poprzez błędną

50 interpretację i poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej została doręczona decyzja w

51 trybie art. 45 k.p.a, a nie w drodze publicznego obwieszczenia,

52 2. art. 134 k.p.a. w związku z art. 49 k.p.a. oraz 129 § 2 k.p.a., poprzez

53 błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,

54 3. art. 9 w związku z art. 112 k.p.a., poprzez błędne pouczenie o terminie i sposobie do wniesienia odwołania.

55 Skarżąca wskazała, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji błędnie

56 przyjął, że skarżącej została doręczona decyzja w trybie art. 45 k.p.a., tym bardziej,

57 że organ I instancji w piśmie z dnia 18 listopada 2010 r. sam przyznał, że decyzja

58 została doręczona przez publiczne obwieszczenie na podstawie art. 94 ustawy

59 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku oraz art. 49 k.p.a.

60 Skarżąca zwróciła uwagę, że w trybie art. 45 k.p.a. otrzymała pismo od

61 [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z prośbą o umieszczenie decyzji

62 we wskazanych miejscach, co bez wątpienia uczyniła. Natomiast strony, w tym także

63 Gmina [...], zostały zawiadomione o decyzji w drodze publicznego

64 obwieszczenia. Zdaniem skarżącej 14 dniowy termin do wniesienia odwołania należy

65 liczyć dopiero po upływie 14 dni od opublikowania zawiadomienia o wydaniu decyzji

66 w gazecie lokalnej "[...]", zatem termin do wniesienia odwołania

67 minął w dniu 12 listopada 2010 r. Tym samym skarżąca wskazała, że nie uchybiła

68 terminowi do wniesienia odwołania, bowiem odwołanie wniosła w dniu 10 listopada

69 2010 r.

70 Skarżąca zarzuciła ponadto, że z pouczenia przedmiotowej decyzji wynika

71 wprost, że stronom służy prawo odwołania od daty doręczenia decyzji w drodze

72 publicznego obwieszczenia, a doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni

73 od dnia publicznego ogłoszenia niniejszej decyzji. Zatem decyzja zawiera błędne

74 pouczenie o sposobie wniesienia odwołania. Tym samym z powodu błędnego

75 pouczenia skarżąca poniosła negatywne konsekwencje.

76 W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego

77 podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

78 Jak wynika z akt sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego , po

79 rozpoznaniu odwołania A. G., D. T. i B. K., uchylił

80 decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września

81 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

82 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

83 Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa

84 w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej

85 sprawie jest kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji

86 [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010 r.

87 wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa śląskiego "układ

88 urbanistyczny Miasta C....".

89 Należy mieć na względzie, że w postępowaniu dotyczącym ochrony zabytków

90 stosuje się co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak

91 zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad

92 zabytkami, w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów

93 urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz

94 terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony

95 tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach

96 ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub

97 wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo

98 przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Z uwagi na

99 ograniczony zakres regulacji, odnoszący się w art. 94 ustawy o ochronie zabytków

100 jedynie do wskazania spraw, w których możliwe jest zastosowanie innego trybu niż

101 określony w art. 45 kpa, w sprawach tych zastosowanie ma niewątpliwie art. 49 kpa.

102 Przepis art. 49 Kpa, wprowadza możliwość zawiadamiania stron

103 postępowania administracyjnego o czynnościach organów administracji publicznej,

104 podejmowanych w tym postępowaniu przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo

105 przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis

106 szczególny tak stanowi. Doręczenie przez obwieszczenie jest uważane za prawnie

107 skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

108 Ta forma powiadamiania adresatów pism, decyzji lub innych aktów organu

109 prowadzącego postępowanie chroni niewątpliwie w znacznie mniejszym stopniu

110 interesy osób mogących być potencjalnie zainteresowanymi w sprawie i dlatego

111 może być stosowana tylko wyjątkowo, ze względu na znaczną ilość tych osób (stron)

112 a także gdy organ nie jest w stanie ustalić w sposób precyzyjny kręgu podmiotów,

113 które powinny brać udział w całym postępowaniu. Drugą, obligatoryjną przesłanką

114 stosowania tego przepisu jest wyraźne upoważnienie organu do jego stosowania

115 przez przepis szczególny.

116 Obecny skład orzekający podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 8

117 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1871/08 (publikowany http://orzeczenia.nsa.gov.pl),

118 iż z zestawienia przepisów regulujących zasady doręczania bezpośredniego (art. 39 -

119 48 K.p.a.) z zasadą doręczania w formie obwieszczenia lub innej zwyczajowo

120 przyjętej (art. 49 K.p.a.) wynika, że przyjęcie tej drugiej formy doręczania może mieć

121 charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków

122 wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie

123 ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania.

124 Tym samym niezależnie od tego, iż organ podjął kroki zmierzające do

125 zastosowania w sprawie trybu z art. 49 K.p.a. w związku z art. 94 ustawy z dnia 23

126 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie powoduje to jednak

127 automatycznie skutku w postaci pozbawienia znaczenia prawnego doręczenia w

128 trybie art. 39 K.p.a. a więc przez pocztę do rąk podmiotu uznanego za stronę

129 postępowania.

130 Zgodnie z art. 45 Kpa jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym

131 doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism.

132 Z akt sprawy wynika, iż decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

133 z dnia [...] września 2010 r. doręczono skarżącemu przy piśmie [...]

134 Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 września 2010 r. Pismo

135 kierowane było do Burmistrza Miasta [...], a zatem stosownie do art. 11a w związku z art. 26 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn.Dz.U.2013, poz. 594 ), do organu wykonawczego gminy. Doręczenie decyzji w

136 dniu 7 października 2010 r. należało zatem uznać za skuteczne. Podkreślenia

137 wymaga, iż przepisy zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również

138 ustawy o ochronie zabytków, nie przewidują podwójnej formy skutecznego

139 doręczania pism w postępowaniu prowadzonym przez organy ochrony zabytków.

140 Przyjęcie w warunkach niniejszej sprawy, iż doręczenie decyzji w dniu 7 października

141 2010 r. było prawnie nieskuteczne, z uwagi na zastosowany tryb doręczenia poprzez

142 obwieszczenie, powodowałoby niezasadnie uprzywilejowanie gminy i wydłużenie jej

143 terminu do wniesienia odwołania ponad 14 dni. Tym samym nie można było uznać, iż

144 został w tej sprawie naruszony przepis art. 45-49 kpa w związku z art. 94 ustawy o

145 ochronie zabytków. Jednym z podstawowych wymogów postępowania

146 administracyjnego, odnoszącym się do fazy postępowania międzyinstancyjnego,

147 przewidzianym w art. 129 § 1 i 2 Kpa, jest wymóg wniesienia odwołania do

148 właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał

149 zaskarżoną decyzję - w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia stronie.

150 Oznacza to, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy zobowiązany jest

151 podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz

152 czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do art. 134 Kpa organ

153 odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz

154 uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Termin określony w przepisie art. 129 §

155 2 Kpa jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że

156 czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna.

157 Wobec doręczenia skarżącemu decyzji w dniu 7 października 2010 r.

158 wynikający z art. 129 § 2 Kpa czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od

159 decyzji organu pierwszej instancji upłynął bezskutecznie w dniu 21 października 2010r. Wniesione przez skarżącego odwołanie w dniu 10 listopada 2010 r. (data

160 nadania pisma w placówce pocztowej operatora publicznego) należy uznać za

161 spóźnione. Konsekwencją powyższego prawidłowe jest ustalenie organu, iż

162 odwołanie skarżącego zostało wniesione po terminie. Prawidłowo zatem organ

163 zastosował art. 134 kpa.

164 Odnosząc, się do zarzutu naruszenia art. 112 kpa, Sąd w tym składzie

165 podziela stanowisko zawarte w tezie wyroku NSA w sprawie o sygn. I OSK 1304/12

166 z dnia 27 lutego 2013 r. , w którym Sąd ten wskazał, iż : "Ochrona udzielana na

167 podstawie art. 112 k.p.a. jest dość szeroka, ale nie ma charakteru absolutnego. Błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia) co do prawa, trybu i terminu

168 złożenia przysługujących środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla

169 strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może też dawać stronie

170 żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady

171 postępowania. Mylne informacje organu co do przysługujących stronie środków

172 prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków i tym samym

173 nie oznaczają, że termin do złożenia stosownych środków zaskarżenia nie

174 rozpoczyna w ogóle biegu." Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, błędne

175 pouczenie nie oznaczało, iż termin do wniesienia odwołania dla skarżącego

176 rozpoczął się w innym terminie niż ten, który wynikał ze skutku doręczenia decyzji,

177 które nastąpiło w dniu 7 października 2010 r.

178 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie

179 art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

180 administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji