Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 537/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 537/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2012 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego skargę oddala

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym) nakazał I. C. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

3 W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 sierpnia 2011 r. I. C. zgłosił do Starosty [...] zamiar prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie garażu. Zakres zgłoszonych robót obejmował rozebranie istniejącej konstrukcji, poprawienie wylewki betonowej i postawienie na wylewce konstrukcji metalowej, blaszanej.

4 W trakcie kontroli na gruncie dokonanej w dniu 10 października 2011 r. ustalono, iż inwestor wybudował budynek o konstrukcji tradycyjnej, murowanej. Ściany grubości 24 cm z gazobetonu zostały posadowione na betonowych fundamentach. Wymiary w rzucie poziomym to 6,50x5,50m. Budynek usytuowany jest w odległości około 0,5m od granicy sąsiedniej działki. Stan zawansowania robót w dniu kontroli - wykonano ściany do wysokości około 2,50 m oprócz ściany północnej.

5 Zdaniem organu I instancji dokonane ustalenia wskazują, iż rozpoznanie sprawy powinno nastąpić na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż inwestor wykonuje roboty budowlane, na które powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Zakres zgłoszonych robót jest zdecydowanie różny od faktycznie wykonywanych. Zgłoszenie z dnia 23 sierpnia 2011 r., sprecyzowane pismem z dnia 16 września 2011 r. dotyczyło remontu garażu, tj. "odtworzenia pierwotnego stanu budynku z zachowaniem tych samych wymiarów, konstrukcji". Zdaniem organu I instancji w rzeczywistości właściwą intencją inwestora nie było wykonanie robót wskazanych w zgłoszeniu, lecz odbudowa obiektu o zupełnie innej konstrukcji (murowanej).

6 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że z uwagi na zdecydowanie różny od zgłaszanego zakres wykonanych prac i wymiary budynku (powyżej 25 m2) nie można uznać, iż inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i w związku z tym nie wywołuje ono skutków prawnych przewidzianych dla tej instytucji. Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa jest budową, zatem na wykonany przez skarżącego zakres robót należało uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak takiej

7 Sygn. akt VII SA/Wa 537/12

8 decyzji oznacza, iż roboty prowadzono z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co skutkuje rozpoznaniem sprawy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

9 Dalej organ I instancji wskazał, że lokalizacja budynku rażąco narusza obowiązujące przepisy - § 12 ust. 3 pkt 1, ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.), gdyż realizowany obiekt jest usytuowany w odległości mniejszej, niż 1,50 m od granicy sąsiedniej działki, a jednocześnie nie bezpośrednio przy tej granicy. W tym stanie rzeczy brak jest przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Jedynym sposobem na przywrócenie sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem jest orzeczenie rozbiórki budynku.

10 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

11 W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu 19 sierpnia 2011 r. zgłoszenia o zamiarze prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie garażu. Zakres zgłoszonych robót obejmował rozebranie istniejącej konstrukcji, poprawienie wylewki betonowej i postawienie na wylewce konstrukcji metalowej, blaszanej.

12 Natomiast z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że na ww. działce powstał budynek gospodarczy o konstrukcji tradycyjnej, murowanej. Ściany grubości 0,24 m z gazobetonu posadowione zostały na betonowych fundamentach. Wymiary w rzucie poziomym to 6,50 m \ 5,50 m. Budynek usytuowany jest w odległości około 0,5 m od granicy sąsiedniej działki. Stan zaawansowania robót w dniu kontroli - wykonano ściany do wysokości około 2.50 m oprócz ściany północnej. Na budowę omawianego obiektu nie uzyskano wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonano budowy ww. budynku, w ocenie organu odwoławczego dokonane ustalenia przez organ I instancji wskazują, że zakres zgłoszonych robót budowlanych jest zdecydowanie różny od faktycznie wykonywanych (inwestor nie

13 Sygn. akt VII SA/Wa 537/12

14 wykonał robót wskazanych w zgłoszeniu z uwagi na wybudowanie obiektu o zupełnie innej konstrukcji - murowanej).

15 Z uwagi na zdecydowanie różny od zgłaszanego zakres wykonanych prac i wymiarów budynku, tj. powyżej 25 m2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji zasadnie nie uznał, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z brakiem ww. zgłoszenia skarżący niewątpliwie dopuścił się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 Prawa budowlanego.

16 Organ odwoławczy wskazał, że w związku z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. We wskazanym wyżej ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych. Z uwagi na to, iż przedmiotowy obiekt pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno - budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji zasadnie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał I. C. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

17 Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nie wykonał remontu obiektu, ale w wyniku wykonanych prac powstał budynek gospodarczy na który inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu architektoniczno - budowlanego. Powyższe potwierdza dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołu oględzin z dnia 10 października 2011 r., użyte materiały budowlane oraz zakres prac. Zatem, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w przedmiotowej sprawie nie można mówić o remoncie obiektu.

18 Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że przedłożona przez skarżącego ustawa z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2001 r., Nr 84, poz. 906) nie ma w

19 Sygn. akt VII SA/Wa 537/12

20 niniejszym przypadku zastosowania z uwagi na wybudowanie obiektu o zupełnie innej konstrukcji i kubaturze.

21 Natomiast w odniesieniu do zarzutu skarżącego odnośnie braku zawiadomienia o planowanej kontroli organ odwoławczy wskazał, że pomimo naruszenia art. 79 § 1 K.p.a., tj. braku zawiadomienia stron postępowania o terminie przeprowadzenia oględzin na omawianej działce I. C. brał udział w ww. kontroli i nie złożył żadnych uwag do protokołu.

22 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył I. C. wnosząc ojej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

23 Zaskarżonej decyzji zarzucił:

24 1. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 9 oraz art. 10 § 1 i 2 K.p.a., to jest przyjęcie, że uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji,

25 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu w sytuacji, w której stan faktyczny to uzasadniał.

26 W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy naruszył przepis art. 10 K.p.a., gdyż uniemożliwił mu - poprzez brak stosownego zawiadomienia - zapoznanie się z materiałem sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, w tym także zgłoszenia ewentualnych środków dowodowych, w szczególności na istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że wykonanie spornych robót stanowiło odbudowę obiektu uszkodzonego przez powódź, określoną w art. 4 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów ww. ustawy poprzez ich nie zastosowanie skarżący wskazał, że ww. ustawa dopuszcza wykorzystanie przy odbudowie innych niż pierwotne materiałów, ponadto odbudowa taka nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.

27 W konsekwencji skarżący stwierdził, że nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do wzniesienia budynku bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

28 Sygn. akt VII SA/Wa 537/12

29 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje:

31 Skarga nie jest zasadna.

32 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

33 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.).

34 W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

35 Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazano I. C. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości[...], gm. [...].

36 W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a.), co winno znaleźć odbicie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Prowadząc postępowanie o dokonanie samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego miały więc obowiązek ustalenia jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane, zakwalifikować je z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 Prawo budowlane i w końcu ustalić czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero wówczas można ocenić, czy dokonano samowoli budowlanej i podjąć adekwatne do sytuacji środki prawne.

37 W ocenie Sądu orzekającego niniejszej sprawie w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, iż postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej powinno być prowadzone w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że zgłoszenie inwestora dotyczyło zamiaru

38 Sygn. akt VII SA/Wa 537/12

39 prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie garażu. Zakres zgłoszonych robót obejmował rozebranie istniejącej konstrukcji, poprawienie wylewki betonowej i postawienie na wylewce konstrukcji metalowej, blaszanej.

40 Natomiast z ustaleń dokonanych przez organy orzekające w niniejszej sprawie wynika, że przedmiotowa inwestycja to budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej, na budowę którego nie uzyskano wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonano budowy ww. budynku. Powyższe oznacza, że zakres zgłoszonych robót budowlanych jest zdecydowanie różny od faktycznie wykonywanych.

41 Warto w tym miejscu przytoczyć orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w podobnych stanach faktycznych. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1375/05 stwierdził, że "Jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonał rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od przebudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosło by skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż ,,Jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 p.b. i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach p.b. dla tej instytucji. Dokonanie "zgłoszenia" przez inwestora i brak reakcji organu w terminie 30 dni od tej daty nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji, nawet gdyby wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę." (por wyrok z dnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1286/09, LEX nr 574343). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że "Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 p.b., chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę." (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 311/10, LEX nr 607715).

42 Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela zaprezentowane powyżej poglądy.

43 Sygn. akt VII SA/Wa 537/12

44 Z uwagi na zdecydowanie różny od zgłaszanego zakres wykonanych prac i wymiarów budynku, tj. powyżej 25 m2 Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie dokonał skutecznego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem dopuścił się samowoli budowlanej, którą reguluje art. 48 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że w ust. 2 ww. art. 48 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych. Z uwagi na to, iż przedmiotowy obiekt pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno - budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jej części do stanu zgodnego z prawem, w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazały I. C. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

45 Sąd nie znalazł też podstaw do uznania skargi za zasadną z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby takie naruszenie miało miejsce, a na pewno nie wykazał, że miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie przepisu procesowego mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skarżący wprawdzie podniósł, że nie mógł zgłosić wniosku o powołanie się na okoliczności określone w przepisach ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, ale w ocenie Sądu przeprowadzenie takich czynności dowodowych nie mogłoby w żaden sposób wpłynąć na wynik sprawy. Dokonując takiej oceny Sąd kierował się orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 (ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66), wydanej na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 K.p.a. przepisu art. 200 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) wskazano, iż warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej

46 Sygn. akt VII SA/Wa 537/12

47 zarzut należy w takiej sytuacji wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W wyroku z 24 maja 2007 r. (sygn. akt II GSK 4/07, lex nr 351055), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w sytuacji postawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Przytoczone poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego (utrwalone w orzecznictwie), Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i jeszcze raz zauważa, że podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. skarżący nie wykazał, aby naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

48 W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.