Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r., VII SA/Wa 529/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r., VII SA/Wa 529/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Starosta Powiatu G. decyzją z dnia (...) stycznia 2011r. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 145, poz. 914) stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Powiatu G. Nr (...) z dnia (...).06.2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce Cywilnej APTEKA (...), pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy adaptacji istniejącej części sklepu przemysłowego na aptekę ogólnodostępną, na działce (...), położonej w miejscowości T., ustalając, że roboty budowlane zostały przerwane na czas dłuższy niż 2 lata.

3 W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadził postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie decyzji Starosty Powiatu G. Nr (...) z dnia (...).06.2005r.

4 W toku tego postępowania, w dniu (...).11.2010r. inwestorzy przedstawili kserokopię dziennika budowy z którego wynikało, iż roboty budowlane przy realizacji przedmiotowej inwestycji zostały przerwane na czas dłuższy niż 2 lata.

5 Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przez upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata.

6 Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody (...) złożyli H. M. i J. M. reprezentujący Spółkę Cywilną APTEKA (...), wnosząc o jej uchylenie.

7 (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) marca 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania H. M. i J. M. reprezentujących Spółkę Cywilną APTEKA (...) s.c. z siedzibą w M. od decyzji Starosty Powiatu G. z dnia (...).01.2011r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty Powiatu G. Nr (...) z dnia (...).06.2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

8 W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedmiotem decyzji organu I instancji stwierdzającej wygaśnięcie, była decyzja Starosty Powiatu G. Nr (...) z dnia (...).06.2005 r., która zatwierdzała projekt budowlany i udzielała H. i J. M. reprezentującym Spółkę Cywilną APTEKA (...) s.c. z siedzibą w M., pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy adaptacji istniejącej części pomieszczeń sklepu przemysłowego na aptekę ogólnodostępną zlokalizowaną na działce położonej we wsi T. gm. P.

9 W ocenie organu II instancji nie było podstaw prawnych do zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdzenia wygaśnięcia ww. pozwolenia na budowę

10 W odniesieniu do tego stwierdzenia organ przypomniał, że w dniu (...).08.

11 2005 r. M. K. - pełnomocnik P. (...) S.A. wystąpiła do Starostwa Powiatu G. z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Powiatu G. Nr (...) z dnia (...).06.2005 r. wskazując, iż pozwolenie budowlane dotyczy inwestycji na nieruchomości stanowiącej własność Spółki, a Spółka nie wyraża na nią zgody.

12 Jednocześnie wnioskodawczyni poinformowała organ I instancji o złożeniu do Prokuratury Rejonowej w G. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z art. 233 Kodeksu karnego.

13 W dniu (...).09.2005 r. do Wojewody (...) wpłynął wniosek P. S.A. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty Powiatu G. z dnia (...).06.05 r. pozwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji.

14 Ponadto Starosta Powiatu G. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zezwalającą na prowadzenie przedmiotowych robót.

15 Następnie na żądanie Spółki P., Starosta Powiatu G. postanowieniem z dnia (...).09.2005 r. wstrzymał wykonanie decyzji Nr (...) z dnia (...).06.2005.

16 Na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewody (...) wnieśli H. M. i J. M. oraz Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w P.

17 Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...).10.2005 r. utrzymał w mocy postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji Nr (...) z dnia (...).06.2005.

18 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody (...) wnieśli H. M. i J. M.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14..03.2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1514/05, oddalił skargę H. M. i J. M. na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...).10.2005 r., a następnie na skutek skargi kasacyjnej złożonej do NSA, sprawa wstrzymania wykonania decyzji nr (...) została rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.12.2007 r. Sygn.. akt II OSK 901/06.

20 Postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie decyzji Nr (...) z dnia (...).06.2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy w/w inwestycji, toczyło się wiele lat.

21 W toku postępowania inwestorzy przedłożyli dziennik budowy, z którego wynikało, iż roboty budowlane zostały przerwane (...).08.2005 r. (ostatni wpis do dziennika budowy), czyli na czas dłuższy niż dwa lata. To z kolei spowodowało, że Starosta G. na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane decyzją z dnia (...).01.2011 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji pozwalającej na budowę.

22 Organ odwoławczy wskazał, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż kontynuowanie robót przy inwestycji, pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania inwestycji byłoby działaniem bezprawnym. (Wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. akty OSK 1269/04, Wyrok WSA z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II S.A./GI 2063/08, wyrok WSA z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt S.A./Bk 13/09).

23 Skoro postanowienie Starosty G. wstrzymujące roboty budowlane pozostawało w obrocie prawnym, to do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na wykonanie w/w robót budowlanych, organ I instancji nie mógł stwierdzić wygaśnięcia tej decyzji albowiem inwestorzy byli zobowiązani do powstrzymania się od wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych.

24 W tej sytuacji organ II instancji, po uchyleniu decyzji organu I instancji uznał, że stosowanie do art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie należało umorzyć.

25 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. S.A. w W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

26 W skardze wskazano na dotychczasowy tok postępowania, na bezprawne zdaniem skarżących uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na budowę. Nadto argumentowano, że każda przerwa w budowie na okres dłuższy niż dwa lata skutkuje wygaśnięciem pozwolenia budowlanego z mocy prawa, bez względu na przyczyny braku robót budowlanych.

27 Wojewoda (...) w odpowiedzi na skargę, wskazał, że postanowieniem z dnia (...) września 2005 r. Starosta Powiatu G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 2005r., gdyż został poinformowany przez spółkę akcyjną P., że złożone przez inwestorów oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było niezgodne ze stanem faktycznym. P. S.A. twierdził, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

28 Postanowieniem z dnia (...) września 2005 r. Starosta Powiatu G. wstrzymał wykonanie decyzji Nr (...) z dnia (...) czerwca 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane.

29 Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...).10.2005r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14.03.2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1514/05, oddalił skargę inwestorów, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21.12.2007r. sygn. akt II OSK 901/06, oddalił skargę kasacyjną.

31 Starosta G. w dniu (...) września 2005 r. zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku P. S.A. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia (...) czerwca 2005 r.

32 Decyzją z dnia (...) października 2007 r. Starosta Powiatu G. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił w całości swoją decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

33 Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

34 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli inwestorzy.

35 WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. uznał skargę za zasadną.

36 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA z dnia 3 marca 2009 r., wniósł P. SA z siedzibą w W.

37 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1101/09, oddalił skargę kasacyjną.

38 Wobec takiego toku postępowania organ stwierdził, iż dopóki postanowienie Starosty Powiatu G. wstrzymujące roboty budowlane pozostawało w obrocie prawnym nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

39 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

40 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

41 Skarga nie jest zasadna.

42 Starosta Powiatu G. decyzją Nr (...) z dnia (...).06.2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce Cywilnej APTEKA (...), pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy adaptacji istniejącej części pomieszczeń sklepu przemysłowego na aptekę ogólnodostępną na działce położonej we wsi T. gm. P.

43 Postanowieniem z dnia (...) września 2005 r. Starosta Powiatu G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją Nr (...) z dnia (...) czerwca 2005r., gdyż został poinformowany przez spółkę akcyjną P., że złożone przez inwestorów oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było niezgodne ze stanem faktycznym. P. S.A. twierdził bowiem, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

44 Postanowieniem z dnia (...) września 2005 r. Starosta Powiatu G. wstrzymał wykonanie decyzji Nr (...) z dnia (...) czerwca 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane.

45 Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...).10.2005r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji.

46 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14.03.2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1514/05 oddalił skargę inwestorów na postanowienie o wstrzymaniu, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21.12.2007 r. sygn. akt II OSK 901/06 oddalił skargę kasacyjną.

47 Wcześniej wpłynął również wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego pozwolenia budowlanego, dlatego Starosta G. w dniu (...) września 2005 r. zawiesił postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku P. S.A. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia (...) czerwca 2005 r. na realizację przedmiotowej inwestycji.

48 Po podjęciu postępowania wznowieniowego, Starosta Powiatu G. decyzją z dnia (...) października 2007 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił w całości swoją decyzją z dnia (...) czerwca 2005 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce Cywilnej APTEKA (...), pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

49 Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

50 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. w sparwie o sygn. VII SA/Wa 1681/08, uznał skargę za zasadną i uchylił decyzję Wojewoda (...) z dnia (...) stycznia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu G. z dnia (...) października 2007 r.

51 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. S.A. z siedzibą w W.

52 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1101/09, oddalił skargę kasacyjną.

53 Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Starosta Powiatu G. ponownie rozpatrzył sprawę w trybie wznowienia postępowania i decyzją z dnia (...) stycznia 2011r., na podstawie art. 151 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej Nr (...) z dnia (...).06.2005 r. i stwierdził, że wydana została z naruszeniem prawa.

54 Wobec takiego toku postępowania, postanowienie Starosty Powiatu G. wstrzymujące roboty budowlane pozostawało w obrocie prawnym do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego.

55 Dlatego też w dacie orzekania przez organ I instancji nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdzenia wygaśnięcie pozwolenia budowlanego, wobec przerwania robót na budowie.

56 Na marginesie wskazać trzeba, że organ wadliwie przyjął 2 letni okres przerwy w budowie jako wystarczający do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, w sytuacji gdy w dacie jego orzekania, wobec zmiany przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, okres ten wynosił 3 lata.

57 Należy podkreślić, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż kontynuowanie robót przy inwestycji, pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania inwestycji byłoby działaniem bezprawnym. (Wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. akty OSK 1269/04, wyrok WSA z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt II S.A./GI 2063/08, wyrok WSA z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt S.A./Bk 13/09).

58 Zatem w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła być wykonywana na skutek czynności właściwych organów. Wykonanie bowiem tej decyzji zostało wstrzymane wskazanym wyżej postanowieniem organu administracji publicznej.

59 W tej sytuacji należy przyjąć, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przerywa bieg terminu określonego w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby bowiem sytuacja, że podporządkowanie się inwestora zakazom wynikającym z postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, uniemożliwiłoby mu zrealizowanie zagwarantowanych w decyzji ostatecznej uprawnień. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13.12.2007 r. sygn. II SA/Łd 937/07 - baza orzeczeń NSA oraz wyrok NSA z dnia 10. czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1269/04, niepublikowany).

60 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) skargę - jako nieuzasadnioną - oddalił.