Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 44/11
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 44/11
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. R. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
Uzasadnienie
2 Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.
3 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000r., na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał A. R. i J. R. opracowanie i przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz orzeczenia technicznego w związku z rozbudową budynku położonego w [...] przy ul. [...] w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie .
4 W dniu [...] maja 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał, w oparciu o przepis art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane, decyzję nakazującą A. R. i J. R. rozbiórkę części budynku przy ul [...] w [...] w opisanym zakresie i wykonanie czynności i doprowadzenie budynku do stanu wymagalnego elementów budynku w opisanym zakresie .
5 Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wszczęciu z urzędu postępowania - decyzją z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006r., znak: [...].
6 Po rozpoznaniu dowołania J. L. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
7 W wyniku odwołania J. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r., zapadła decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006r. znak: znak: [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze.
8 Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 172/09 ,Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006r., znak: [...] oraz opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r.,
9 W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. Sąd stwierdził, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie, co służy realizacji zasady wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Taki wymóg - łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań w sprawie nie został spełniony.
10 Po opisanym wyżej wyroku, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołania J. L. i J. R., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] maja 2006r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego i wykonania określonych czynności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
11 W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opisał tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000r., znak: [...], działając w trybie art. 83 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w sprawie realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] nakazał, A. R. i J. R., wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia rozpoczętych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie. Następnie, ten sam organ powiatowy, decyzją z dnia [...] maja 2006r., znak: [...], działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 52 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał A. R. oraz J. R. w terminie do dnia 31 sierpnia 2006r. wykonanie rozbiórki części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] na działce nr [...], k.m. [...], obręb [...] w określonym zakresie oraz wykonanie określonych czynności i doprowadzenie do stanu wymaganego elementów budynku. W wyniku wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008r., stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] maja 2006r.
12 Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. zasadnie stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...], z uwagi na okoliczność wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W stanie faktycznym sprawy zaistniała tożsamość przedmiotowa, podmiotowa i prawna materii objętej zakresem tak decyzji z dnia [...] maja 2006 r., jak również decyzji z dnia [...] lipca 2000r., znak: [...]. Przedmiotem w obu wyżej wskazanych przypadkach jest budynek mieszkalny zlokalizowany w [...] przy ul. [...] oraz prowadzone roboty budowlane, a podmiotami A. R. i J. R.. Natomiast tożsamość prawna w obu przypadkach zachodzi wskutek powołania w wyżej wskazanych decyzjach podstawy prawnej, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. W związku z tym należy mówić o dwóch decyzjach wydanych w tej samej sprawie.
13 Organ odwoławczy wskazał,że pomimo sprzecznych danych zawartych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2006r. większość elementów decyzji przemawia za wydaniem przedmiotowej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Tożsame są - podstawa prawna, większość obowiązków nałożonych na inwestorów, a przede wszystkim ich zakres, wyznaczony termin wykonania nałożonych obowiązków oraz uzasadnienie decyzji.
14 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. wniósł J. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucił: naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] dotknięta jest nieważnością pomimo braku ku temu przesłanek oraz naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 k.p.a poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy oraz rozstrzyganie wątpliwości i niejasności wyłącznie na korzyść organu wydającego decyzję w I instancji.
15 W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że na gruncie niniejszej sprawy nie wstąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006r., gdyż nie mamy do czynienia z sytuacją, w której może być mowa o res iudicata. Decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przedmiotowej sprawie decyzja o wstrzymaniu robót, o której mowa w art. 50 ust. 1 ustawy wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] maja 2000 r. (znak [...]). Oczywistą konsekwencją zapisów ustawy było zatem wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...]. Konieczne było przy tym jej wydanie przed upływem 2 - miesięcznego terminu wskazanego w art. 51 ust. 1. W wyniku kontroli sposobu wykonania wymienionej decyzji, tj. w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 stwierdzono niewykonanie przez skarżącego obowiązków nałożonych na niego decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. i w dniu [...] maja 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nr – [...], w której nakazał skarżącemu rozbiórkę części budynku oraz przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ wydający decyzję z dnia [...] maja 2006 r. wskazał wyraźnie, że wydana ona została "wobec niewykonania nakazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] nr [...] obowiązków i określonych czynności". Dowodzi to jednoznacznie, że decyzja, której nieważność stwierdzono wydana została w oparciu o przepisy art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, mimo błędnego wskazania przez organ powiatowy jako podstawy art. 51 ust. 1. 1 pkt. 2.
16 Ponadto skarżący wskazali, że okolicznością uzasadniającą opisaną wyżej tezę jest także to, że zgodnie z zapisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję wydać należy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Postanowienie natomiast (o wstrzymaniu robót) wydano w dniu [...] maja 2000 r. Nie ma zatem możliwości, aby decyzja z dnia [...] maja 2006 r. mogła zostać uznana za wydaną w oparciu o tą samą podstawę, co decyzja z dnia [...] lipca 2000 r., skoro wydano ją po upływie 6 lat od daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót (zdecydowanie z przekroczeniem terminu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy). W tych okolicznościach obie decyzje - z dnia [...] lipca 2000 r. oraz z dnia [...] maja 2006 r. wydano w oparciu różne podstawy prawne (druga z nich była konsekwencją niewykonania obowiązków nałożonych pierwszą z decyzji).
17 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej odwołanie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
19 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
20 W ocenie Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa.
21 W okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do przyjęcia tożsamości prawnej decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym i opisanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2000r., znak: [...].
22 Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowiący, że organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty.
23 Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Dla zaistnienia tożsamości sprawy obie decyzje muszą dotyczyć tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 931/09, 2010-06-09).
24 W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma tożsamości prawnej miedzy ww. decyzjami. Wskazuje na to analiza całego postępowania administracyjnego, w którym zapadły decyzje oraz uzasadnienie decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Sąd podziela argumentacje skargi, co do tego że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. 3 k.p.a.
25 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że tożsamość prawna w obu przypadkach zachodzi wskutek powołania w decyzjach podstawy prawnej, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Oparcie się wyłącznie na wskazanej w decyzji podstawie prawnej, było wadliwe i doprowadziło do błędnego ustalenia tożsamości prawnej dwu aktów. W uzasadnieniu decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym jednoznacznie nawiązano do decyzji z dnia [...] lipca 2000r., podkreślając, że nie została wykonana., wskazano też na potrzebę powrotu do procedury legalizacyjnej .
26 Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu.
27 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, zobowiązany będzie z całą starannością rozważyć to, czy decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona innymi wadami nieważnościowymi w rozumieniu art. 156 k.p.a., w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa.
28 Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.)