Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r., VII SA/Wa 386/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r., VII SA/Wa 386/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody (...) na rzecz D. O. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

UZASASDNIENIE

2 Prezydent Miasta [...] decyzja z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 151 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].06.2009r. zatwierdzającej spółce "[...]" Sp.zo.o. z siedzibą w [...] projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], budowę wjazdu na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w [...], nadbudowę kominów budynku położonego na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

3 Postanowieniem z dnia [...].05.2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał wniosek D. O. z dnia 05.05.2010 r. dotyczący wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].06.2009r.

4 Postanowieniem nr [...] z dnia [...].12.2011r. Prezydent wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...]06.2009r. o pozwoleniu na budowę. Jako podstawę do wznowienia postępowania wskazano okoliczność wymienioną w art. 145 §1 pkt 4 Kpa.

5 Wnioskodawca wskazał, że jest właścicielem lokalu, którego ściana szczytowa z wykonanym w niej oknem położona jest bezpośrednio przy granicy z nieruchomością objętą ww. pozwoleniem na budowę. Realizacja budynku na terenie działki nr ew. [...] może spowodować brak możliwości korzystania z ww. okna. Zaznaczył należy, że ww. okno w przedmiotowej ścianie szczytowej jest jednym z dwóch okien przynależnych do pomieszczenia kuchennego i zrealizowane zostało na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...].10.1989r. W chwili obecnej toczy się w Głównym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego postępowanie odwoławcze w związku z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].07.2012r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z dnia [...].10.1989r., zezwalającej na wykonanie robót adaptacyjno-budowlanych, związanych z przebudową fragmentu dachu i dostosowaniu części strychu dla uzyskania dodatkowego lokalu mieszkalnego w istniejącym budynku mieszkalnym, przy ul. [...] w [...].

6 Organ dalej wskazał, że w postępowaniu z wniosku spółki "[...]" z dnia [...].04.2009r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego stroną postępowania była min. Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w [...].

7 Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż wnioskodawca czynnie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu występując jako pełnomocnik Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] ustanowiony na mocy pełnomocnictwa z dnia 27.04.2009r. Przy piśmie z dnia 24.07.2009r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] pozbawił Pana D. O. umocowania prawnego do reprezentacji Zarządu.

8 Do reprezentowania interesów Wspólnoty Mieszkaniowej uprawnione są ich zarządy, co wynika z regulacji zawartej w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24.06.94r. o własności lokali (Dz. U. nr 85, poz. 388 ze zm.).

9 Po dokonaniu analizy akt administracyjnych organ stwierdził, że argumenty wskazane we wniosku o wznowienie postępowania nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...].06.2009r. W konsekwencji nie dają podstaw do stwierdzenia, iż wniosek pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawo budowlane.

10 Ponadto przy piśmie z dnia 10.06.2009r. wnioskodawca złożył wniosek o dopuszczenie do postępowania administracyjnego na prawach strony. Przy piśmie z dnia 18.06.2009r. tut. organ poinformował D. O. o fakcie wydania pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].06.2009r. Powyższe pismo zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 06.07.2009r.

11 Biorąc pod uwagę powyższe, oraz treść art. 148 § 1 pkt 4 Kpa organ stwierdził, że nie został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

12 Stosownie więc do art. 151 §1 Kpa organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 §1 Kpa.

13 Odwołanie od ww. decyzji wniósł D. O..

14 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

15 Przystępując do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek taki został złożony z zachowaniem miesięcznego terminu o którym mowa w art. 148 Kpa.

16 Organ wskazał, że podnieść również należy, iż z brzmienia przepisu art. 148 § Kpa, wynika, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Termin ten może tym samym rozpocząć swój bieg, jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w której strona domaga się wznowienia postępowania. Konieczność zastosowania do przepisu art. 148 § 1 Kpa wykładni literalnej wynika z charakteru postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie to ma bowiem charakter nadzwyczajny, co wyklucza zastosowanie wykładni rozszerzającej do przepisów regulujących jego przebieg (por np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2009 r., sygn. aktll SA/G1 1195/09).

17 W niniejszej sprawie bezspornym jest, że D. O. o wydaniu decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., dowiedział się najpóźniej z pisma Urzędu [...] z dnia 18 czerwca 2009 r. (k. 95 akt I instancji), doręczonego D. O. w dniu 6 lipca 2009 r. (k. 96 akt I instancji), a zatem termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania upłynął Skarżącemu z dniem 6 sierpnia 2009 r.

18 Wniosek D. O. o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wpłynął do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 22 marca 2010 r. Na wniosku wskazano oczywiście błędną datę, tj. 19 marca 2003 r. W aktach sprawy brak jest również koperty, w której nadano przedmiotowy wniosek, zaś na pieczęci kancelaryjnej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie wskazano, że został on złożony osobiście. Powyższe uniemożliwia ustalenie precyzyjnej daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jednak z faktu, że we wniosku powołano postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., wynika jednoznacznie, że wniosek ten nie mógł być złożony przed 14 października 2009 r.

19 Powyższe czyny koniecznym uznanie, że D. O. nie dochował terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., co obligowało Prezydenta [...] do orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania, zaś na obecnym etapie sprawy obliguje Wojewodę [...] do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. i umorzenia postępowanie pierwszej instancji.

20 Ostateczne negatywne rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wznowienia, na wniosek D. O., postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., czyni bezprzedmiotowym zawarty w odwołaniu wniosek o wstrzymanie wykonania tejże decyzji, w trybie art. 159 § 1 Kpa.

21 Skargę do sadu administracyjnego na ww. decyzję złożył D. O.

22 Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie praw i interesu prawnego skarżącego, wynikających z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane oraz z ostatecznego postanowienia nr [...]., wydanego przez Prezydenta [...] dnia [...] .12.2011r. (postanowienie o wznowieniu postępowania) i wznawiającego na jego wniosek postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] wydaną przez Prezydenta [...] dnia [...] .06.2009r., a mianowicie:

23 1) oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na przesłankach z art. 148 § 2 k.p.a., stanowiących materię wcześniejszego postępowania administracyjnego i ostatecznie rozstrzygniętych pozytywnie dla skarżącego w postanowieniu o wznowieniu postępowania- co skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji (art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.),

24 a niezależnie od tego

25 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów:

26 - art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic aktualnego postępowania ograniczonych do przyczyn wznowienia i do istoty wznowionej sprawy i nie obejmujących kontroli formalnej dopuszczalności podania o wznowienie- przy jednoczesnym braku rozpoznania sprawy w ww. właściwych granicach,

27 - art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez uznanie, iż prowadzenie postępowania we właściwym zakresie (rozpoznanie przyczyn wznowienia i istoty sprawy) jest bezprzedmiotowe,

28 - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z treścią ostatecznego, prawomocnego i funkcjonującego w obrocie prawnym postanowienia o wznowieniu postępowania,

29 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 148 § 2 k.p.a.

30 - poprzez przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania liczy się od dnia doręczenia skarżącemu pisma Urzędu [...] z dnia 18.06.2009r., nie zaś od dnia, w którym SKARŻĄCY dowiedział się o ostatecznym charakterze decyzji o pozwoleniu na budowę

31 Wniósł o:

32 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie - w części orzekającej o umorzeniu postępowania w I instancji lub w całości,

33 2) o stwierdzenie nieważności lub uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] .10.2012r. znak [...] (decyzja poprzedzająca) - w części obejmującej rozstrzygnięcie w przedmiocie przesłanki z art. 148 § 2 k.p.a. lub w całości.

34 W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

35 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

36 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

37 Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie.

38 Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli dotknięte ono zostało jedną z kwalifikowanych wad o których stanowią art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania jest zachowanie przewidzianego ustawą terminu, który w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynosi jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zachowanie określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania badane jest na etapie stadium wszczęcia postępowania, prowadząc albo do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, albo postanowienia o odmowie jego wszczęcia. W przypadku nieprawidłowego uznania terminu za zachowany, wznowione postępowanie powinno zostać umorzone (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., II OSK 176/10, lex nr 992498). W utrwalonym już orzecznictwie sądowym zauważa się że, jeżeli organ dostrzeże, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., ale uczyni to dopiero po wydaniu ww. postanowienia, to nie oznacza to, że organ zobowiązany będzie do wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do błędnego wszczęcia postępowania, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (II OSK 889/11 wyrok NSA W-wa 2012-09-13).

39 Należy też wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zachowanie terminu do złożenia analizowanego podania powinno zostać udowodnione przez stronę, natomiast organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać jego zachowanie (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 572 oraz podane tam orzecznictwo, M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., str. 736-737 oraz podane tam orzecznictwo). Organ administracji publicznej dochodząc do odmiennego przekonania odnośnie terminu, w którym, strona dowiedziała się o decyzji również powinien dowieść, dlaczego twierdzenia wnioskodawcy są w tym zakresie niezasadne i od jakiej daty podmiot ten wiedział o okoliczności prawnej stanowiącej podstawę wznowienia. Samo powzięcie przez stronę wiadomości o wydanej decyzji należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania.

40 Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, organy II instancji błędnie uznał, że skarżący nie dochował miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że z art. 148 § Kpa, wynika miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji. Termin ten należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, ze miesięczny termin może rozpocząć swój bieg, jeszcze przed uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w której strona domaga się wznowienia postępowania. Postępowanie to ma bowiem charakter nadzwyczajny, co wyklucza zastosowanie wykładni rozszerzającej do przepisów regulujących jego przebieg (por np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2009 r., sygn. akt ll SA/G1 1195/09).

41 Z poglądem tym mającym podstawowe znaczenie dla sprawy Sąd orzekający w niniejszej sprawie się nie zgadza. W myśl ar. 145 § 1 Kpa wznowienie postępowania może dotyczyć jedynie postępowań zakończonych decyzją ostateczną. Wynika z tego, że podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu, po którym decyzja stała się ostateczna. Termin określony w art. 148 Kpa nie może rozpocząć swego biegu dopóki postępowanie administracyjne nie zostanie ostatecznie zakończone. Przyjmując wykładnię przedstawioną przez organ odwoławczy mogło by dojść do sytuacji, w której termin do złożenia wniosku o wznowienie upłynął zanim decyzja stała się ostateczna, co praktycznie oznaczało by pozbawienie możliwości skorzystania z tej instytucji.

42 Za poglądem przyjmującym, że bieg terminu określonego w art. 148 Kpa nie może się rozpocząć przed ostatecznym zakończeniem postępowania zwykłego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 24 lutego 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, a bieg terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. nie może się rozpocząć przed zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego decyzją ostateczną". (II OSK 1113/10). Podobne stanowisko zaprezentował w wyroku z 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1905/12.

43 W konsekwencji, w ocenie Sądu, należało uznać, iż Wojewoda [...] orzekając w niniejszej sprawie oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowej wykładni przepisów postępowania (art.148 § 2 Kpa) skutkiem czego nieprawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącej, jako złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 Kpa i w konsekwencji uznał, iż nie było możliwe w takiej sytuacji wydanie decyzji co do istoty po wznowieniu postępowania.

44 Należy przy tym stwierdzić, że Sąd uchylając zaskarżoną decyzję nie przesądza czy wniosek o wznowienie został przez Skarżącego wniesiony w terminie. Ustalenie tej podstawowej okoliczności wymagać będzie przeprowadzenia ponownej analizy okoliczności sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 148 Kpa jednak z uwzględnieniem stanowiska zawartego w niniejszym uzasadnieniu. Sąd z urzędu takiej analizy nie mógł przeprowadzić bowiem ustalenia organu odwoławczego ograniczały się jedynie do okoliczności zdeterminowanych przyjęciem błędnej wykładni przepisu.

45 Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w skardze należy uznać, że nie zasługiwały na uwzględnienie. Z uwag przytoczonych na wstępie tego uzasadnienia wynika, że dopuszczalne a nawet prawidłowe jest umorzenie postępowania w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., ale organ stwierdzi to dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu.

46 Z tych przyczyn orzeczono, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).