Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2961/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r., VII SA/Wa 2961/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. R.-K. i R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. R.-K. i R. K. kwotę 660 zł (sześćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Podczas kontroli dokonanej przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu

3 Nadzoru Budowlanego dla [...] w celu sprawdzenia inwestycji na

4 nieruchomości przy ul. O. w W. pod kątem zgodności z projektem

5 zamiennym stwierdzono przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego

6 jednorodzinnego bez pozwolenia na użytkowanie.

7 Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].06.2012r Powiatowy Inspektor

8 Nadzoru Budowlanego dla [...] nałożył na inwestorów karę w wysokości

9 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania w/w budynku określając słownie karę na

10 kwotę trzydziestu tysięcy złotych.

11 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu

12 zażalenia Izabeli R.-K. postanowieniem z dnia [...] października

13 2012r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

14 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.

15 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

16 Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.)

17 zwanej dalej Prawem budowlanym uchylił" zaskarżone postanowienie w całości i na

18 podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego wymierzył inwestorom:

19 I. R.-K. oraz R. K. karę w wysokości 10

20 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za samowolne przystąpienie do użytkowania

21 budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. O., dz. ew.

22 nr [...] w W..

23 Organ w uzasadnieniu wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PINB

24 dla [...] w dniu [...] czerwca 2012r. w celu sprawdzenia inwestycji pod

25 kątem zgodności z projektem zamiennym stwierdzono, że I. R.-

26 K. oraz R.t K. przystąpili do użytkowania przedmiotowego

27 budynku. Inwestorzy przystąpili do użytkowania przed upływem terminu 21 dni od daty

28 złożenia kompletnego zawiadomienia o zakończeniu budowy.

29 Wskazał ponadto, że zgodnie z protokołem Nr [...] z dnia [...] czerwca

30 2012r.: "budynek mieszkalny jednorodzinny jest użytkowany, umeblowany, wszystkie

31 prace wykończeniowe zakończone". W/w protokół oględzin przedmiotowej

32 nieruchomości został zaakceptowany przez inwestora R. K. i

33 własnoręcznie podpisany, co potwierdza zgodność jego treści ze stanem faktycznym.

34 Organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa

35 budowlanego w przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania

36 obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ wymierza karę z tytułu

37 nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

38 Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

39 Budowlanego wnieśli I. R.-K. oraz R. K..

40 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

41 1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

42 administracyjnego (tj Dz.U. z 2000 r.( Nr 98, poz. 1071 ze zm.) [dalej -"K.p.a."],

43 polegające na działaniu organu bez podstawy prawnej wyrażającej się zastosowaniem

44 dyspozycji art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tj Dz.U. z 2010

45 rM Nr 243, poz. 1623 ze zm) [dalej - "P.b."] w brzmieniu nie obowiązującym w dacie

46 wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz na nałożeniu na inwestorów kary

47 pieniężnej za rzekome "nielegalne użytkowanie" budynku mieszkalnego w sytuacji gdy

48 decyzja o pozwoleniu na budowę nie inkorporowała pouczenia inwestora o

49 obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 P.b.

50 2) art. 7 K.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi podjęcia z urzędu

51 wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz

52 do załatwienia sprawy, oraz prowadzące w konsekwencji do nie ustalenia ponad

53 wszelką wątpliwość czy skarżący przystąpił do użytkowania budynku czy też nie, a

54 jedynie poprzestanie na uznaniu, że skoro budynek jest wykończony i wyposażony to

55 jest to równoznaczne ze stwierdzeniem "użytkowania budynku", w związku z

56 naruszeniem:

57 3) art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nie spełnieniu obowiązku zebrania w

58 wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego i w konsekwencji nie rozpatrzenie

59 tegoż materiału,

60 4) art. 80 K.p.a. polegające na braku dokonania prawidłowej oceny

61 całokształtu materiału dowodowego w kontekście weryfikacji udowodnienia bądź nie,

62 danej okoliczności w sytuacji naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.

63 5) art. 57 ust. 7 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na

64 bezpodstawnym uznaniu, że: (1) doszło do spełnienia przesłanek w tym przepisie

65 określonych m.in. poprzez uznanie że doszło do "przystąpienia do użytkowania" oraz że

66 (2) inwestorzy zostali pouczeni o treści art. 54 i art. 55 co warunkuje odpowiedzialność

67 ze wskazanego artykułu, ponadto na zastosowaniu sankcji z tego artykułu w sytuacji

68 gdy w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowy przepis jeszcze

69 nie obowiązywał.

70 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej

71 oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

72 Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

73 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów

74 administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie

75 legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów

76 obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko

77 w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa ( art. 145 § 1 pkt 1

78 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

79 administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).

80 Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z

81 oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do

82 naruszenia art. 57 Prawo budowlanego.

83 Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie kroki

84 niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

85 zaś art. 77 § 1 kpa nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia w sposób wszechstronny i

86 wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zasady powyższe nie były w

87 kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym przestrzegane.

88 Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy obu

89 instancji dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady

90 pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady

91 wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i

92 sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ

93 administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6

94 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku

95 tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów

96 administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich

97 żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r.,

98 sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej

99 zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w

100 zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się

101 do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego,

102 jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi

103 wobec prawa. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie

104 postępowania administracyjnego, w którym organy prowadzące postępowanie, bez

105 wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z

106 wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku

107 postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w

108 ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia

109 postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu

110 decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a

111 jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

112 Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawo budowlanego w przypadku stwierdzenia

113 samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

114 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

115 Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych

116 stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia,

117 zjawiska tzw. samowoli użytkowej czy w innych przypadkach samowoli budowlanej.

118 Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane

119 pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o

120 zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

121 W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub

122 jego części bez zawiadomienia właściwy organ wymierza się karę z tytułu nielegalnego

123 użytkowania obiektu budowlanego.

124 Zdaniem skarżących nigdzie Oni nie przyznali, że rozpoczęli użytkowanie budynku

125 mieszkalnego. Skarżący wyjaśniali, że czasowe przebywanie w budynku związane z

126 realizacją inwestycji (np. robót wykończeniowych w budynku w stanie surowym) i

127 doglądaniem robót budowlanych nie nosi znamion "przystąpienie do użytkowania"

128 obiektu budowlanego. Umieszczenia rzeczy i sprzętów w określonych okolicznościach

129 sprawy może mieć na celu przygotowanie do przyszłego, niekiedy nawet odległego w

130 czasie zamieszkania w budynku jednorodzinnym bądź w lokalu mieszkalnym w

131 budynku wielorodzinnym. Umieszczenie mebli i innych sprzętów w obiekcie

132 budowlanym samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do

133 użytkowania obiektu.

134 W związku z powyższymi twierdzeniami stron warto zauważyć, że protokół nie

135 zawiera żadnych na tę okoliczność adnotacji dot. zamieszkiwania obiektu Można

136 jedynie na podstawie kilku zdjęć dołączonych do materiału dowodowego zauwazyć, że

137 pomieszczenia domu są urządzone i umeblowane.

138 Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa)

139 *

140 wymaga jednak aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały

141 wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód

142 wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a

143 więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy,

144 (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114).

145 Zdaniem Sądu dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe

146 pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy

147 prawa materialnego.

148 Podkreślić też trzeba, iż postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny7

149 co oznacza, że organ ponownie rozstrzyga sprawę orzekając merytorycznie. Zgodnie z

150 art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami

151 art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa.

152 Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy organ administracji publicznej dysponuje

153 określonymi zeznaniami stron i określoną treścią protokołu to nie może uchylić się od

154 oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu

155 faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r., III SA 579/88,

156 niepublikowany).

157 Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że

158 zaskarżone postanowienie i poprzedzające ją postanowienie organu I instancji wydane

159 zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na

160 podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu

161 przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.