Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r., VII SA/Wa 2906/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2012 r., VII SA/Wa 2906/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz K. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją znak [...] z [...] października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny (GIS, organ), działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art.

3 31 a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r.

4 Nr 122, poz. 851 ze zm., zwanej dalej "ustawą o PIS") oraz art. 104 i art. 108 ustawy

5 z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr

6 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "Kpa"), orzekł o wycofaniu z obrotu na terenie

7 całego kraju wyrobu o nazwie "[...]", określonego jako "przeznaczony do celów

8 kolekcjonerskich" oraz wszystkich podobnych wyrobów, mogących mieć wpływ na

9 bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Jednocześnie nakazał zaprzestania

10 działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu w/w

11 wyrobami oraz decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Tego samego

12 dnia, tj. 2 października 2010 r. skarżącemu powyższa decyzja została doręczona.

13 Wskazując przesłanki rozstrzygnięcia organ podał, iż wycofanie wyrobu "[...]"

14 oraz wszystkich wyrobów podobnych z obrotu na terenie całego kraju oraz nakaz

15 zaprzestania działalności obiektów służących do produkcji i obrotu (hurtowemu

16 i detalicznemu) w/w wyrobów, następuje w związku ze stwierdzeniem przez Ministra

17 Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po

18 użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]", określonego jako "przeznaczony do

19 celów kolekcjonerskich" i wyrobów jemu podobnych, tzw. "dopalaczy" oraz

20 koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących

21 produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów.

22 W dniu 22 października 2010 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego o

23 ponowne rozpoznanie sprawy oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Kwestionowanej

24 decyzji zarzucił naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:

25 1. art. 20, art. 22 i art. 64 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r.

26 o swobodzie działalności gospodarczej, Międzynarodowego Paktu Praw

27 Ekonomicznych, Socjalnych i Kulturalnych, uchwalonego przez ONZ 16

28 listopada 1966 r. - poprzez nieuzasadnione ograniczenie wolności

29 gospodarczej oraz bezpodstawne naruszenie prawa własności,

30 przejawiające się w faktycznym uniemożliwieniu kontynuowania skarżącemu

31 prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym pozbawieniu go

32 władztwa nad produktami, których obrót jest prawnie dopuszczony na

33 terytorium Rzeczpospolitej Polskiej;

34 2. art. 27 ust. 2 ustawy o PIS - poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie

35 i w konsekwencji uznanie, iż "wyrób o nazwie [...] określany jako produkt

36 przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz podobne wyroby..." mogą

37 mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, gdy de facto

38 brak jest definicji oraz możliwości zindywidualizowania tych produktów, przy

39 czym powołany przepis należy do przepisów abstrakcyjnych i rolą decyzji

40 jest zindywidualizowanie takiego środka, co najmniej z podaniem jego składu, czego organadministracyjny nie uczynił, przy jednoczesnym niewykazaniu, do jakich konkretnie naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych doszło; zastosowanie powołanego przepisu pomimo tego, iż

41 z samej decyzji wynika, iż produkty wskazane w pkt 1 sentencji decyzji

42 mogą, a nie jak wymaga tego przepis spowodowały bezpośrednie

43 zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; nakazanie zaprzestania działalności

44 obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu, gdy o

45 obiektach takich nie ma mowy w powołanym przepisie, co najwyżej

46 ustawodawca wskazuje na środek zapobiegawczy w postaci

47 unieruchomienia zakładu pracy Oeg° części), zamknięciu obiektów

48 użyteczności publicznej, z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do

49 czynienia, przy jednoczesnym kryjącym się za tym nakazem ograniczeniem

50 swobody działalności gospodarczej;

51 3. art. 6 -11, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 107 Kpa - poprzez

52 działanie GIS z naruszeniem przepisów prawa wskazanych wyżej, co w

53 konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów

54 administracyjnych, przy jednoczesnym braku inicjatywy organu

55 w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, choćby ustalenia

56 i wskazania definicji środka "[...] oraz wszystkich podobnych wyrobów"

57 oraz okoliczności przemawiających za uznaniem, iż środki te mogą mieć

58 wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;

59 4. art. 107 § 1 i 3 Kpa - poprzez pominięcie w treści przedmiotowej decyzji

60 wskazania strony, do której jest ona skierowana, braku faktycznego oraz

61 prawnego uzasadnienia decyzji, m.in. np. z powołaniem się na fakty, które

62 organ uznał za udowodnione, dowodów będących podstawą rozstrzygnięcia.

63 Decyzją znak [...] z [...] września 2011 r. GIS,

64 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 27

65 ust. 1 i 2, art. 31 a ustawy o PIS, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

66 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GIS wyjaśnił, że wydanie decyzji z [...]

67 października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia

68 występowania na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia

69 ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako

70 przeznaczone do celów kolekcjonerskich, tzw. "dopalaczy". Stwierdzenie to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych

71 zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji.

72 Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te

73 mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami

74 psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie

75 uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po

76 zażyciu preparatów nazywanych potocznie "dopalaczami", a więc substancjami,

77 w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki

78 psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których

79 posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

80 W tym stanie sprawy GIS uznał, że produkty te nie mogą znajdować się

81 w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia

82 ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było

83 także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących

84 produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Zgodnie

85 z uprawnieniem, wynikającym z art. 27 ustawy o PIS, decyzji tej nadano rygor

86 natychmiastowej wykonalności.

87 Podał, iż zaskarżona decyzja dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz

88 producentów wyrobów o nazwie "[...]", określanych jako przeznaczone do celów

89 kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność

90 szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej

91 inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem GIS, wydanym na podstawie art. 8a ust 3

92 ustawy o PIS, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących

93 produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Niniejsza decyzja

94 została dostarczona do punktu sprzedaży, należącego do skarżącego, pod adresem

95 "[...]", ul. J. P. w G. Następnie, po doręczeniu decyzji

96 i stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich, produkty te pobrano do badań i

97 nakazano unieruchomienie obiektu. Badania przeprowadzone przez Instytut Włókien

98 Naturalnych i Roślin Zielarskich wykazały, iż w pobranych próbkach znajdują się substancje zastępcze w rozumieniu ustawy z 25 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu

99 narkomanii i substancje te wykazują działania psychoaktywne. Działanie

100 psychoaktywne substancji oznacza zakwalifikowanie jej jako środka zastępczego,

101 którego wytwarzanie i produkcja jest zakazane na terytorium Rzeczypospolitej

102 Polskiej (art. 4 pkt 27 i art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

103 Organ wskazał, iż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, państwowy inspektor

104 sanitarny ma szereg możliwości skutecznego działania w przypadku stwierdzenia

105 naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie

106 życia lub zdrowia ludzi. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu

107 wykonaniu. W/w art. 27 jest przepisem szczególnym, wyposażającym organ w

108 uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego

109 działania. Stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi

110 ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 ustawy o PIS), a

111 przez art. 31 a - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie

112 zadań określonych w art. 1 ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i

113 bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i

114 przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy. Działanie w granicach

115 wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy o PIS jest działaniem prewencyjnym i

116 zapobiegawczym w przypadku stwierdzenia "bezpośredniego zagrożenia życia lub

117 zdrowia ludzi". W przepisie tym mowa jest o zagrożeniu spowodowanym

118 naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym wskazana regulacja

119 nie określa tego, w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno

120 nastąpić. Zdaniem organu stwierdzenie powyższe może stanowić zarówno rezultat

121 kontroli przeprowadzanej przez organy, jak również wynikać z innych ustaleń (ocen).

122 Kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli

123 jak i dla oceny (wyrok WSA z 3 marca 2009 r., II SA/Kr 64/09), przy czym

124 ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia w/w

125 warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona

126 autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W powołanym

127 przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", zatem przepis

128 ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz do "stanu

129 zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje

130 realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla

131 życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub

132 zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w

133 tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia

134 publicznego, za co GIS ustawowo odpowiada. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia

135 lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób.

136 Organ podkreślił, że dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia poczynił w

137 oparciu o przypadki odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu,

138 przypadki zatruć tzw. "dopalaczami", liczbę osób hospitalizowanych

139 z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych

140 dolegliwości wynikających z zażycia "dopalaczy", dostępności tych produktów

141 w obiektach handlowych, czy sposobu ich użycia przez konsumentów. Fakty, które

142 są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 Kpa). Ponadto informację

143 taką przekazał GIS pismem z 2 października 2010 r. Minister Zdrowia, a więc organ

144 konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co

145 uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów, w które wyposażony był

146 GIS, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia

147 i zdrowia.

148 Zdaniem GIS, zaniechanie zarówno działania jak i rozstrzygnięcia stanowiłoby

149 dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub

150 zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie

151 dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić

152 priorytet. Stan zagrożenia po przebadaniu zabezpieczonych produktów okazał się

153 stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko

154 wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny

155 wymiar i rzeczywisty charakter. Organ podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 ustawy

156 o PIS jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie

157 wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu

158 ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby.

159 Przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a

160 mianowicie ochrony zdrowia i życia ludzkiego.

161 GIS podniósł, że decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS,

162 realizują szczególną funkcję ochroną. Mają na celu ochronę życia i zdrowia

163 obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko.

164 Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji państwowego

165 inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia przewidzianych

166 przepisem czynności (np. wycofanie produktu z obrotu), ale może on również

167 nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane upoważnienie

168 dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu władczej

169 ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania

170 administracyjnego.

171 W tej sytuacji, wydane przez inspekcję sanitarną w trybie art. 27 ust. 2 ustawy

172 PIS decyzje są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego

173 bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa.

174 Istotna jest przy tym okoliczność, że decyzje te skoncentrowane są na ochronie

175 najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia. Państwowa Inspekcja

176 Sanitarna jako organ administracji państwowej, obowiązana jest do ochrony życia zdrowia obywateli. Stosuje ona przy tym władcze metody działania, mające na celu

177 usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności

178 jednostek w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób

179 swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach.

180 Jednym z elementów tych przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość

181 koncentracji kompetencji przez organy tworzące inspekcję. W przypadku

182 konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, GIS może podejmować wszelkie

183 czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego.

184 Zgodnie z art. 31 a ustawy o PIS, GIS staje się wtedy organem pierwszej instancji.

185 W przypadku szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do

186 ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej, co pozwala GIS na podjęcie

187 działań adekwatnych do występującego zagrożenia.

188 Zdaniem organu, konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do

189 usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ

190 koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur

191 administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia,

192 gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje, ustępują

193 miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne

194 i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację

195 praw, wynikających z zasady czynnego udziału strony, powiązanego z prawem

196 wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań

197 (art. 10 Kpa). Organy administracji państwowej mogą bowiem odstąpić od zasady

198 określonej w art. 10 § 1 Kpa w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki

199 ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu

200 na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, tak jak to miało miejsce w niniejszej

201 sprawie.

202 GIS stwierdził ponadto, że podjęte przez organ działania uzasadnione były

203 również brzmieniem art. 12 Kpa, nakazującym działać wnikliwie i szybko, posługując

204 się możliwie najprostszymi środkami. Interes publiczny przeważał nad interesem

205 strony postępowania (art. 7 Kpa), a zasada szybkości postępowania w przypadku,

206 gdy występuje wielość podmiotów, których działania prowadzą do zagrożenia życia i

207 zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów

208 generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie przepisu art. 62 Kpa,

209 zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego

210 samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy

211 jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno

212 postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

213 W sytuacji, gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 Kpa,

214 powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach

215 i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Taką konstrukcję organ administracji

216 może zastosować, gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna

217 (tożsama) pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację

218 wielu podmiotów. Za sprawy tożsame należy uznać takie, które mają taką samą

219 podstawę faktyczną i prawną, a do rozstrzygnięcia każdej z nich właściwy jest ten

220 sam organ administracji publicznej.

221 W niniejszej sprawie, zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego,

222 zachodziła tożsamość spraw administracyjnych. Przedmiotem sprawy sątzw. "środki

223 przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi

224 do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do

225 obrotu przez różne podmioty co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych

226 większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa

227 materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, a organem właściwym jest ten

228 sam organ administracji.

229 Zdaniem organu, zastosowanie instytucji współuczestnictwa stanowi również

230 przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku

231 kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 Kpa

232 stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem

233 podmiotowym spraw administracyjnych. Wydana przez GIS decyzja, stanowiąca

234 rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze

235 stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo

236 łącznego ich prowadzenia. W przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów

237 decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Organ

238 powołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., III

239 OSK 1418/07, z którego wynika, że "wskazanie stron postępowania w decyzji

240 stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym

241 rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 Kpa". Organ uznał, że w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 Kpa dotyczyło kilkuset stron

242 postępowania, to wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum

243 rozstrzygnięcia, stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. Ponadto w

244 odniesieniu do decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 ustawy o PIS istotne jest

245 również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie określonych

246 adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede

247 wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być

248 określone w rozdzielniku. Wówczas, gdy występuje znaczna liczba stron, a zachodzi

249 konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia

250 i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika, w którym wymienia się kilkaset stron tegoż

251 postępowania, należy uznać za brak nieistotny, który nie ma bezpośredniego wpływu

252 na rozstrzygnięcie i nie prowadzi do uchylenia decyzji. Należało także wziąć pod

253 uwagę, że w przypadku tak znaczniej liczby stron połączonego postępowania,

254 doręczenie decyzji, w rozdzielniku której wylicza się wszystkie strony, może rodzić

255 uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu

256 ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były co prawda

257 najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale

258 nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony

259 (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w przypadku tych

260 ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy

261 tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a

262 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych

263 osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w ewidencji, mogłoby

264 dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie

265 może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to

266 w przypadku ujawnienia znacznej ilości danych identyfikujących osoby prowadzące

267 (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność

268 kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych

269 osobowych.

270 Organ podkreślił, że w orzecznictwie również dopuszcza się doręczenie

271 kserokopii lub odpisu decyzji (postanowienie NSA z 28 września 2001 r. sygn. akt I

272 SAB 2/01, wyrok SN z 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 135/03). Doręczenie

273 odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane

274 oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach

275 konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, aby

276 uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. W ocenie GIS, doręczenie

277 odpisu decyzji, zamiast jej oryginału, przez pracowników organu, nie stanowi

278 naruszenia prawa, które uzasadniałoby eliminację decyzji z obrotu prawnego. W

279 przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona

280 ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w

281 treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego

282 oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni

283 złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

284 GIS wskazał, że konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania

285 administracyjnego w sprawie wynikała także z doręczonego do organu pisma

286 Ministra Zdrowia (datowanego na dzień 2 października 2010 r.), zawierającego

287 informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. "dopalaczy". Po

288 otrzymaniu tej informacji GIS zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie

289 administracyjne celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie

290 zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.:

291 zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego

292 udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego,

293 umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów,

294 zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ powyższych elementów postępowania

295 administracyjnego nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało

296 się podjęcie przez organ natychmiastowych działań, mających na celu

297 bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto niezastosowanie w sprawie

298 nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego zagrażało skuteczności

299 zamierzonych działań organu - wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do

300 celów kolekcjonerskich.

301 Organ podkreślił, że w treści zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, że

302 wystąpienie na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia

303 ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]", określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych, zostało stwierdzone przez

304 Ministra Zdrowia, który w związku z tym zwrócił się do GIS - organu administracji

305 wyposażonego mocą ustawy, w odpowiednie narzędzia prawne do podjęcia działań

306 natychmiastowych i nadzwyczajnych, eliminujących stan zagrożenia zdrowia i życia

307 ludzi, czyli o wszczęcie stosownego postępowania.

308 Wyjaśnił przy tym, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał skarżący

309 były opatrzone znakami ostrzegawczymi wskazującymi, że ich spożycie jest groźne

310 dla zdrowia ludzkiego, a zatem jasne było, że wprowadzanie ich do obrotu jako

311 produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy

312 przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust.2 ustawy o PIS.

313 Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu

314 Administracyjnego w Warszawie złożył K. S., wnioskując o uchylenie

315 zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego I instancji. We

316 wniesionym środku zaskarżenia skarżący powielił zarzuty powołane we wniosku o

317 ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczące naruszenia konstytucyjnej swobody

318 prowadzenia działalności gospodarczej, naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o PIS,

319 oraz przepisów postępowania, co miało wpływ na wydaną decyzję.

320 Za nieuprawnione skarżący uznał stanowisko organu stwierdzające, iż

321 w przypadku wielości stron dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do

322 decyzji. Podał, iż w wydanym w tym zakresie w orzecznictwie sądowym wskazuje

323 się, że przeniesienie wykazu stron, zawierającego również dane adresowe, do

324 rozdzielnika decyzji powoduje, iż decyzja nie zawiera oznaczenia stron. Art. 107 Kpa,

325 określając niezbędne składniki decyzji administracyjnej, w § 1 zawiera enumeratywny

326 wykaz tych składników. Decyzja powinna obowiązkowo zawierać oznaczenie strony.

327 Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnych składników jest wadą istotną decyzji

328 (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.02.2005r., IV SA 4725/03). Skarżący uznał

329 również za chybiony argument organu, iż brak doręczenia rozdzielnika,

330 wymieniającego strony postępowania, jest brakiem nieistotnym oraz że doręczenie

331 decyzji, w rozdzielniku której wylicza się wszystkie strony może rodzić uzasadnione

332 obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy

333 o ochronie danych osobowych. Oznaczając strony w decyzji administracyjnej, organ

334 spełnia wymogi formalne nałożone na niego w drodze ustawowej.

335 Skarżący uznał, iż wydana decyzja narusza konstytucyjną zasadę wolności

336 gospodarczej gwarantującą, co do zasady, powstrzymywanie się państwa od

337 ingerencji w działalność gospodarczą obywateli oraz sankcjonuje przekroczenie

338 uprawnień organu w zakresie zabezpieczenia towarów znajdujących się w sklepach,

339 a nie będących przedmiotem decyzji (np. fajki wodne, popielniczki lufki). Wskazał

340 także na naruszenie art. 77 Kpa, bowiem organ nie zebrał w całości materiału

341 dowodowego, nie przedstawił także żadnych rzetelnych dowodów na poparcie

342 swoich twierdzeń. Dysponuje jedynie przypuszczeniami, których nie popiera

343 obiektywnymi dowodami (np. wynikami badań toksykologicznych, sekcją zwłok).

344 Podniósł również kwestię przewlekłości postępowania wyjaśniając, że iż

345 wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadany został 15 października 2010 r.,

346 natomiast wydana po jego rozpoznaniu decyzja GIS, oznaczona datą [...] czerwca

347 2011 r., została faktycznie doręczona stronie 31 października 2011 r., a więc okres

348 ponad roku organ potrzebował na rozpatrzenie złożonego wniosku. Pomimo upływu

349 tak długiego czasu organ nie zebrał należycie materiału dowodowego i nie uzasadnił

350 wydanej decyzji w należyty sposób.

351 W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

352 argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

353 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

354 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

355 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują

356 działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając

357 prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich

358 wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

359 materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art.

360 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

361 administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd

362 rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

363 i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1

364 p.p.s.a.

365 Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem

366 przepisów postępowania (art.6-11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa), które mogły

367 mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

368 Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 27 ust. 2 ustawy PIS, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi -

369 unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub

370 innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z

371 eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu

372 użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub

373 innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub

374 zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu

375 wykonaniu.

376 Organ zastosował również art. 31 a ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którym GIS

377 może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego

378 inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa

379 sanitarnego. W tych przypadkach GIS staje się organem pierwszej instancji. podjęciu czynności GIS zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

380 W ocenie Sądu, w niniejszym przypadku GIS mógł podjąć natychmiastowe

381 działania, skutkujące wydaniem decyzji w dniu [...] października 2010 r., w celu

382 eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające

383 się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia

384 mieszkańców. GIS musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do

385 natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra

386 chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Zgodzić się należy ze

387 stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w

388 postaci tzw. "dopalaczy" lub wyrobów kolekcjonerskich nie mogą znajdować się w

389 obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia

390 konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego,

391 w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju, tym

392 niemniej, zdaniem Sądu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji

393 sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione

394 przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia

395 ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie

396 tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli

397 i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie

398 o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji. Działanie organu

399 praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności

400 obywatela, w tym wypadku w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz

401 z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością

402 ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa. W

403 tym kontekście zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie art. 20, 22 i 64 Konstytucji

404 RP oraz art. 6 ustęp 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie zasługują

405 na uwzględnienie.

406 Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji

407 Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym

408 okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje

409 bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż

410 popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku

411 przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania

412 administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków

413 formalnych, związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu

414 tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych

415 dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas

416 przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji, w istocie niweczyłoby sens

417 nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej,

418 ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej (por. wyrok WSA w

419 Warszawie z 6 marca 2012 r. , sygn. akt VII SA/Wa 2417/11).

420 Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 ustawy o PIS,

421 wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten

422 przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez

423 GIS na art. 108 Kpa i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej

424 wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji wynika z mocy

425 samego przepisu, bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych

426 w art. 108 Kpa. Wynika ona także z ratio legis art. 27 w/w ustawy, którym jest właśnie

427 natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania

428 takich zagrożeń.

429 W związku z powyższym Sąd uznał, że zastosowanie przez organ art. 27 ust. ustawy o PIS, mimo że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje

430 oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy. Z tych

431 względów Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę doszedł również do

432 przekonania, że organ mógł zastosować art. 31a ustawy o PIS. W okolicznościach

433 niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się

434 podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem

435 obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony

436 skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31 a ustawy.

437 Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego wadliwości decyzji z uwagi na

438 brak oznaczenia jej indywidualnego adresata, Sąd stwierdza, iż charakter

439 przedmiotowej decyzji zbliża ją do kategorii aktów o charakterze generalnym.

440 Zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i w doktrynie oraz orzecznictwie

441 sądowoadministracyjnym występuje pojęcie generalnego aktu administracyjnego,

442 który może posiadać cechy władcze i służyć realizacji celów organu administracji

443 publicznej w granicach umocowania ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ

444 administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym na podstawie

445 przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy i zawiera w swej treści nowe normy

446 prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustanowionych, a niekiedy

447 zawiera wyłącznie urzędowe informacje rzutujące na proces stosowania prawa (por.

448 W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu

449 Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105).

450 Zdaniem Sądu, decyzja GIS z [...] października 2010 r. jest zbliżona charakterem

451 właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie

452 elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji

453 produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub

454 zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja w/w

455 decyzji nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi,

456 który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. "dopalaczy",

457 czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez GIS. Wprawdzie na

458 egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, nie oznacza to

459 jednak, że adresata tego organ nie określił, skoro doręczenie decyzji nastąpiło. W

460 przypadku tego rodzaju specyficznych aktów administracyjnych, jak decyzja

461 wydawana w oparciu o art. 27 ustawy o PIS, indywidualizacja adresata następuje po

462 doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik, wymieniający ustaloną listę

463 osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem "dopalaczami". Zakres

464 przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które ze względu na potencjalne

465 zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego zostają wycofane z obrotu na terenie całego

466 kraju.

467 W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja pierwszoinstancyjna, nakazująca

468 wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]", określonego

469 jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów

470 mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz

471 zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub

472 detalicznemu w/w wyrobami, zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym,

473 gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie

474 całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem organu, że tego

475 rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają

476 jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie

477 ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po

478 doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania. Warto

479 w tym miejscu wskazać, iż ustawa o PIS zawiera także inne przepisy służące

480 realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które

481 mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym

482 charakterze (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII

483 SA/Wa 2639/11).

484 Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż decyzja z dnia [...] października 2010 r. doręczona została skarżącemu wyłącznie w formie kopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03. Jednak nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie wypełnia przesłanki z w/w przepisu, aby skutkowało eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja GIS z [...] października 2010 r. została podpisana przez P. B., będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego, umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu GIS. Skarżącemu został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. Ponadto doręczenie decyzji adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w następstwie

485 czego złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkuje uznaniem,

486 że decyzja ta weszła do obrotu prawnego.

487 Zdaniem Sądu, ingerując w sferę prowadzonej działalności gospodarczej,

488 polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie

489 prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego, GIS - rozpoznając

490 sprawę po raz drugi - miał obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji

491 wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego

492 rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i

493 użyć. W aktach niniejszej sprawy znajdują się protokoły badań z dnia 28 grudnia

494 2010 r. oraz 1 kwietnia 2011 r., z których wynika, że wycofane z obrotu i

495 zabezpieczone próbki wyrobów kolekcjonerskich, znajdujących się i sprzedawanych

496 w sklepie skarżącego, zawierają substancje zastępcze w rozumieniu ustawy o

497 przeciwdziałaniu narkomanii. Tylko w 1 przypadku, na 21 zabezpieczonych próbek,

498 nie wykryto substancji zastępczej ani kontrolowanej (wyrób o nazwie "[...]").

499 Wszystkie protokoły z badań zabezpieczonych produktów (nazywane Świadectwem

500 Analizy) w ocenie Sądu, powinny zostać poddane analizie organu, wyniki takiego

501 postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w

502 odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a to

503 z kolei winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego

504 rozstrzygnięcia. Takiego działania organu zabrakło, co w konsekwencji musiało

505 skutkować uwzględnieniem niniejszej skargi, skoro zaskarżona decyzja nie zawiera

506 analizy podstawowego w tej sprawie materiału dowodowego.

507 W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega

508 wątpliwości, że postępowanie administracyjne prowadzone powtórnie, po złożeniu

509 przez stronę środka odwoławczego, nie służy jedynie instancyjnej kontroli

510 prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym

511 merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy. Obowiązkiem organu było zatem

512 rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej po raz drugi w jej

513 całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i

514 zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale - do

515 przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136

516 Kpa.

517 Organ, który (jak wyżej wskazano) mógł w dacie wydawania decyzji

518 pierwszoinstancyjnej w sposób przyspieszony ingerować w sferę prowadzonej

519 działalności gospodarczej, polegającej na obrocie substancjami, co do których

520 zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego,

521 w toku dalszego postępowania miał jednak obowiązek wykazania, że poszczególne

522 produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego rzeczywiście stanowiły określone

523 niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W rezultacie organ,

524 rozpatrując wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wyjaśnił

525 kluczowej kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.

526 107 §3 Kpa.

527 W ocenie Sądu, GIS bezzasadnie powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej

528 decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 Kpa).

529 Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność obrotu

530 określonymi produktami, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia

531 rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na

532 zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju

533 wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci

534 czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to

535 organu ponownie rozpatrującego sprawę z obowiązku przeprowadzenia właściwego

536 postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty

537 zawierają substancje szkodliwe, czy nie. Nie można wykluczyć, że niektóre produkty

538 zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącego zawierają substancje całkowicie

539 obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego

540 organ w ogóle nie ustalił.

541 Temu właśnie przede wszystkim winno służyć postępowanie w zakresie

542 ponownego rozpatrzenia sprawy. Brak tych ustaleń (i ich analizy) naraża organ na

543 zarzut całkowitej dowolności prowadzonych działań, mając na uwadze również

544 okoliczność, że w zamkniętym sklepie skarżącego w ogóle nie znaleziono środka o

545 nazwie "[...]" (potwierdzają to odpowiednie protokoły, znajdujące się aktach

546 postępowania administracyjnego). Zabezpieczono natomiast kilkadziesiąt innych

547 produktów, których próbki pobrano do badań, jednakże jak wskazano wyżej wyniki te

548 nie zostały w żaden sposób w kontekście zastosowanych przepisów materialnych

549 ocenione.

550 Sąd podziela więc zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ przy

551 wydawaniu zaskarżonej decyzji nie tylko przepisów procesowych z art. 6, 7, 8, 9, 11,

552 77, § 1, 80 i 107 § 3 Kpa, ale i art. 10 § 1 Kpa, normującego zasadę czynnego

553 udziału strony w postępowaniu. Jeśli można zaakceptować i uzasadnić brak

554 zastosowania tego przepisu przy wydawaniu decyzji z [...] października 2010 r.: to w

555 ocenie Sądu nie znajduje żadnego uzasadnienia niezapewnienie skarżącemu

556 możliwości skorzystania z prawa zapoznania się z obszernym materiałem

557 dowodowym i zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu kontynuowanym

558 na skutek jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Naruszenie tego przepisu

559 przez organ niewątpliwie może wpłynąć w sposób istotny na wynik sprawy.

560 Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona prawidłowej i kompleksowej

561 oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym, przy

562 jednoczesnym zapewnieniu skarżącemu prawa czynnego udziału w przedmiotowym

563 postępowaniu administracyjnym. Oceniając badania substancji zabezpieczonych w

564 sklepie skarżącego, organ obowiązany będzie ustalić, czy są one niebezpieczne dla

565 zdrowia i życia ludzkiego, czy też ich wpływ jest na człowieka obojętny.

566 Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej

567 decyzję GIS z [...] października 2010 r. w mocy. Ustalenie natomiast braku

568 szkodliwości substancji zawartych w w/w produktach skutkować będzie uchyleniem

569 decyzji pierwszorazowej w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy

570 zindywidualizowanych produktów.

571 Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit "c"

572 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji

573 orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania w oparciu o

574 art. 200 p.p.s.a.