Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 290/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 290/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną

3 [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania

4 administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) utrzymał w mocy decyzję Wojewody

5 [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r.

6 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] października 2012r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził na wniosek D. i T.

7 W., nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] marca 2006r., Nr [...],

8 znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.

9 K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego

10 wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi związanymi z tym obiektem,

11 położonego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w [...].

12 Od powyższej decyzji M. K. złożyła odwołania do Głównego Inspektora

13 Nadzoru Budowlanego.

14 W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie nie zasługuje

15 na uwzględnienie, albowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2006r.,

16 wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

17 Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z

18 dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać

19 budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do treści art. 35

20 ust.l pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub

21 odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza

22 zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym

23 techniczno-budowlanymi. Jednocześnie wskazał, iż zgodnie z ww. § 12 ust. 5

24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

25 i ich usytuowanie (wg stanu prawnego na dzień 9 marca 2006r.), okapy i gzymsy nie

26 mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1 (4

27 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w

28 stronę tej granicy; 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów

29 okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy) o więcej niż 0,8 m, natomiast części

30 budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o

31 więcej niż 1,3 m. Z powyższego wynika, że odległość; tarasu od granicy działki

32 budowlanej nie może być mniejsza niż 1,7 m.

33 Jak wynika z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty

34 [...] z dnia [...] marca 2006r., Nr [...], znak: [...];

35 przedmiotowa i rozbudowa i nadbudowa obejmuje wykonanie dodatkowej kondygnacji i

36 rozbudowę budynku wzdłuż granicy działki sąsiedniej w kierunku północno-wschodnim.

37 Analiza projektu budowlanego wykazała, że w dobudowanej części

38 projektowanego budynku przewidziany został taras w odległości 50 cm od granicy z

39 sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...]. Zatem przedmiotowy taras został usytuowany w

40 sposób niezgodny z warunkami wynikającymi z ww. § 12 ust. 5 rozporządzenia w

41 sprawie warunków technicznych.

42 Jednocześnie organ zauważył, iż dobudowana część, z uwagi na fakt, iż została

43 usytuowana w odległości 28 cm i 50 cm od granicy z u działką sąsiednią nr ew. [...], nie

44 spełnia również warunków wynikających z:

45 a) § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

46 zgodnie z którym budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią

47 działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku

48 zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy,

49 b) § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,

50 zgodnie z którym sytuowanie ściany budynku, w przypadku budynku zwróconego

51 ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, dopuszcza się w

52 odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy

53 granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości wynikających z ust. 1 pkt 2,

54 c) z przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jeśli

55 bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub

56 drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku,

57 dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych

58 bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy

59 odrębne stanowią inaczej.

60 W tym miejscu mając na uwadze wątpliwości odwołującej się organ wyjaśnił, iż

61 określenie "bezpośrednio" oznacza przy samej granicy, a nie w odległości 28 cm czy 50

62 cm. Przy czym ww. odległość 1,5 m stanowi odległość minimalną.

63 Z powyższego wynika, że żaden przepis nie dopuszczał usytuowania budynku w

64 sposób w jaki został on zaprojektowany w omawianej sprawie. Jednocześnie należy

65 wyjaśnić, że decyzja w jakiej odległości będzie usytuowany budynek od granicy działki czy to będzie w odległości 1,5 m lub większej czy też bezpośrednio przy granicy należy

66 do inwestora i organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekając w

67 postępowaniu zwyczajnym lub nadzwyczajnym nie może wybrać ww. odległości za

68 inwestora.

69 Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż ww. decyzja Starosty

70 [...] z dnia [...] marca 2006r., Nr [...], wydana została z rażącym

71 naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1, 3-5

72 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

73 i ich usytuowanie.

74 Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym

75 naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że

76 sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest

77 wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis

78 jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można

79 uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie

80 wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w

81 praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

82 powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszone

83 w omawianej sprawie przepisy są przepisami, których stosowanie nie wymaga

84 skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne.

85 Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne. Wymaga bowiem

86 podkreślenia, że naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz

87 dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej

88 bliskości nieruchomości sąsiednich. Wszelkie unormowania regulujące kwestię

89 odległości sytuowanych obiektów budowlanych od granic działki winny być

90 przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie. Warunki techniczne regulujące tą kwestię nie są

91 bowiem szczególnie uciążliwe dla inwestorów, zaś ich naruszenie, obok ingerencji w

92 sferę prywatności osób uprawnionych do nieruchomości sąsiadującej, niesie ze sobą

93 także większe - wynikające z przepisów prawa - ograniczenie w zagospodarowaniu

94 sąsiednich działek. Niespełnienie przez inwestycję wymogów określonych w § 12

95 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki

96 i ich usytuowanie, pozbawiło właścicieli sąsiedniej działki możliwości rozbudowy

97 własnego budynku wzdłuż granicy z działką inwestycyjną, co stanowi naruszenie jednej

98 z podstawowych zasad - zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze

99 zm.).

100 Wskazana przez odwołująca się okoliczność, iż taras nie wykracza poza obrys

101 budynku, pozostaje bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem

102 uznać mając na uwadze treść ww. § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków

103 technicznych, że w przypadku gdy taras mieści się w obrysie budynku to możliwe jest

104 jego lokalizowanie w odległości mniejszej niż wynikająca z § 12 ust. 5 rozporządzenia w

105 sprawie warunków technicznych. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż z treści ww. § 12 ust.

106 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że tarasy mogą być

107 sytuowane w odległości co najmniej 1,7 m od granicy działki sąsiedniej, nie można przy

108 tym uznać, iż "pomniejszenie odległości" oznacza wyłącznie pomniejszenie odległości

109 jaka znajduje się między wybudowanym już budynkiem a granicą działki.

110 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli

111 H. K. i M. K.

112 Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji,

113 skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, § 12

114 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie warunków

115 technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 6, 7, 11,,

116 77 § 1, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

117 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru 3udowlanego wnosząc o jej

118 oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

119 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

120 Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

121 ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrolują jedynie

122 legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania

123 przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

124 Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło

125 do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

126 postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) przy

127 czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie

128 wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

129 W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego

130 należy uznać, iż skarga nie jest zasadna.

131 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru

132 Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody

133 [...] wydaną [...] października 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji

134 Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r., wydaną w przedmiocie pozwolenia na

135 budowę.

136 W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na

137 podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od

138 zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Celem postępowania,

139 nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie

140 weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest

141 dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród

142 przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące

143 naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy

144 tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji

145 publicznej w demokratycznym państwie prawnym.

146 Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z

147 rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został

148 naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający

149 bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej

150 wnioskiem.

151 O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość

152 naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne

153 lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (wyroki Naczelnego Sądu

154 Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Zdaniem

155 Sądu w niniejszej prawie przesłanki te zaistniały.

156 W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być

157 zastosowany w bezpośrednim rozumieniu, tj. taki, który nie wymaga wykładni prawa

158 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Co

159 do przesłanki skutków społeczno gospodarczych wskazać należy, że utrzymanie

160 kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, akceptowałoby zakłócenie

161 wprowadzonego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ładu

162 przestrzennego, oraz byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji

163 inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności

164 zmierzające do obejścia przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

165 Zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym było więc ustalenie czy kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę zapadła zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydania czy też przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze tj. rażącego naruszenia prawa.

166 Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przed

167 wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu

168 projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z

169 ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o

170 warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego

171 planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w

172 decyzji i o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o

173 której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2)

174 zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym

175 techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie

176 wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej

177 bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także

178 zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku

179 sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu -

180 przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się

181 aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o

182 którym mowa w art. 12 ust. 7.

183 Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie

184 prawidłowo oceniły kontrolowaną decyzję, słusznie uznając iż jest ona dotknięta wadą

185 kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem objęta decyzją o

186 pozwoleniu na budowę - dobudowana część budynku została usytuowana w odległości

187 28 cm i 50 cm od granicy z działką sąsiednią o nr. ewid. [...], zaś projektowany taras w

188 odległości 50 cm od granicy z tą działką - a więc z naruszeniem bezwzględnie

189 obowiązujących przepisów wykonawczych ( § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

190 z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich

191 usytuowanie).

192 Przy czym należy podkreślić, że organy wykazały również rażący charakter

193 naruszenia przepisów.

194 Sąd wziął pod uwagę fakt, iż przepisy wskazujące na możliwość usytuowania

195 budynku w granicy z sąsiednią działką. W tym również, że w okresie od 27 maja 2004 r.

196 do 8 lipca 2009 r. nie wynikał z nich warunek przylegania ściany projektowanej do już

197 istniejącej na działce sąsiedniej całą długością czy też powierzchnią. Jednakże żaden

198 przepis nie zezwalał na sytuowanie ściany w odległości jaka występuje w niniejszej

199 sprawie.

200 Ponadto należy podnieść, iż zarzut skarżących, iż objęta wnioskiem decyzja

201 Starosty [...] była przedmiotem kontroli Sądu, który uznał, iż jest zgodna z

202 prawem - nie jest zasadny bowiem w postępowaniu sądowym w sprawach o sygn. akt:

203 VII SA/Wa 831/11, VII SA/Wa 1232/09 jak i II OSK 257/10 - decyzja wydana w

204 przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego (tj. decyzja

205 objęta wnioskiem) nie była przedmiotem oceny Sądu.

206 Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny na

207 podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

208 administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.