Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 2830/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 2830/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia

3 2010 r. [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia

4 [...] sierpnia 2010 r., [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [....] kwietnia 2009 r. [....] udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków polegających na przebudowie i remoncie elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy Al. [....] w [...] (działka nr ew. [...])

5 Organ wskazał, że M. B. wniosła o stwierdzenie nieważności ww.

6 decyzji wskazując, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie jest

7 wpisem nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o

8 ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej

9 ustawa, a wpisem określonej koncepcji planistycznej. Pomimo, iż przedmiot wpisu

10 oznaczony jest przestrzennie, to nie można uznać, że nieruchomość będąca

11 elementem tej przestrzeni jest wpisana do rejestru zabytków.

12 Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ odmówił stwierdzenia

13 nieważności ww. postanowienia podnosząc, że zgodnie z cyt. ustawą ochronie

14 konserwatorskiej podlegają nie tylko relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i

15 zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, a także wygląd

16 zewnętrzny poszczególnych budynków, determinujący ogólny wygląd i kształt układu

17 urbanistycznego. Dlatego, pomimo iż budynki położone na terenie takiego układu nie są

18 wpisane do rejestru zabytków, prowadzanie przy nich jakichkolwiek prac

19 konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych oraz podejmowanie działań

20 prowadzących do naruszenia substancji lub zmiany ich wyglądu, może być dokonane

21 tylko po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Ingerencja w bryłę budynku,

22 elewację i wygląd zewnętrzny, która nie jest zgodna z przyjętą praktyką

23 konserwatorską, będzie bowiem wpływać ujemnie na całą historyczną substancję

24 układu urbanistycznego, powodując trwały uszczerbek dla jego walorów zabytkowych.

25 Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ podzielił argumentację przedstawioną w postanowieniu wydanym w I instancji.

26 Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. B. i wnosząc o jego

27 uchylenie wskazała, że usytuowanie budynku na terenie układu urbanistycznego

28 wpisanego do rejestru zabytków, nie czyni go automatycznie zabytkiem i nie powoduje,

29 że znajduje się on w otoczeniu zabytku. Budynki tak położone nie będące zabytkami nie

30 podlegają zatem żadnej formie ochrony konserwatorskiej, co przesądza o braku

31 kompetencji organu konserwatorskiego do zajmowania merytorycznego stanowiska w

32 sprawie robót budowlanych. Tym samym postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r.

33 wydano z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa.

34 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację

35 przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

36 Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., I SA/Wa 237/11 Wojewódzki Sąd

37 Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa

38 Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazując na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z

39 art. 127 § 3 kpa wobec wydania zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała

40 decyzję, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

41 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., II OSK

42 1980/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego,

43 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I

44 instancji. Sąd II instancji podniósł, że w tej sprawie sądy administracyjne nie są

45 związane (art. 269 § 1 ppsa) uchwałą składu 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., I OPS

46 13/09, ponieważ dotyczy ona innego stanu faktycznego (wyłączenia Głównego Geodety

47 Kraju jako ministra), aczkolwiek argumenty z tego orzeczenia są istotne dla oceny

48 legalności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ww. uchwale wyrażono bowiem

49 stanowisko, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu pracownika

50 organu administracji publicznej w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w

51 niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest niemożliwe w odniesieniu do

52 organów monokratycznych, jeżeli decyzję w I instancji wydała osoba pełniąca funkcję

53 takiego organu.

54 NSA stwierdził, że stanowisko to należy uwzględnić przy rozpoznawaniu

55 przedmiotowej sprawy. W świetle art. 89 pkt 1 i 90 ustawy Generalny Konserwator

56 Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ze względu na

57 wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne. W szczególności do jego zadań należy

58 wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie

59 oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ustawy). Oznacza to, że postanowienie Ministra

60 Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie zostało wydane przez niego osobiście, to

61 jednak wydała je osoba piastująca funkcję organu. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie

62 Kultury i Dziedzictwa Narodowego P. Ż. pełni bowiem funkcję Głównego

63 Konserwatora Zabytków. Wyłączenie organu w osobie Głównego Konserwatora

64 Zabytków prowadziłoby do braku organu kompetentnego do orzekania w II instancji, nie

65 jest zatem prawnie dopuszczalne. Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie może pozbawić

66 tego organu możliwości rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 kpa.

67 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny

68 będzie miał obowiązek odniesienia się do merytorycznych zarzutów skargi.

69 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

70 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

71 materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w

72 przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

73 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.

74 270), dalej ppsa.

75 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

76 Na wstępie wskazać należy, że sprawa niniejsza podlega ponownemu

77 rozpoznaniu w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17

78 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1980/11. Stosownie zaś do art. 190 ppsa Sąd,

79 któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej

80 sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

81 Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku rozstrzygnął kwestię

82 formalnoprawną wskazując, że Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i

83 Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Głównego Konserwatora Zabytków, jako

84 organ monokratyczny był uprawniony do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 §

85 3 kpa. Wyłączenie organu w osobie Głównego Konserwatora Zabytków prowadziłoby

86 bowiem do braku organu mającego kompetencje do orzekania w drugiej instancji.

87 Przystępując zatem do merytorycznej oceny kontrolowanych decyzji

88 przypomnieć na wstępie trzeba, że zostały one wydane w nadzwyczajnym trybie

89 postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia

90 nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę ostatecznych rozstrzygnięć, co

91 stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1

92 kpa.

93 W postępowaniu nieważnościowym organ dokonuje kontroli legalności decyzji

94 ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. według stanu

95 faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

96 Obowiązkiem organu było zatem nie tylko zbadanie formalnych i merytorycznych

97 przesłanek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ale także

98 przestrzeganie wszystkich ustawowych zasad postępowania. Działania organu,

99 prowadzącego takie postępowanie, muszą zatem, tak jak w postępowaniu zwyczajnym,

100 pozostawać w zgodzie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym

101 wymienionymi w art. 7, 8. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa.

102 Stanowisko organów o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji

103 [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr

104 [....] udzielającej pozwolenia na wykonanie określonych robót należało ocenić

105 jako przedwczesne, bo przeprowadzone z naruszeniem powyższych zasad ogólnych,a

106 w szczególności art 107 § 3 kpa, bez przedstawienia rzetelnej analizy kontrolowanej

107 decyzji pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art 156 § 1 kpa.

108 Podkreślić trzeba, że katalog działań wymagających uzyskania uprzedniego

109 pozwolenia konserwatorskiego w sposób enumeratywny wymienia art. 36 ust. 1 pkt 1 -

110 12 ustawy, co oznacza, że tylko w przypadkach w nim wymienionych występuje

111 obowiązek uzyskania takiego zezwolenia. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej

112 w postępowaniu zwyczajnym stanowił zaś art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym

113 pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót

114 budowlanych w otoczeniu zabytku.

115 Przez otoczenie zabytku należy rozumieć - stosownie do art. 3 pkt 15 ustawy -

116 wyłącznie teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do

117 rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony

118 przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W art. 9 ust. 2 ustawy

119 wskazuje się, że w trybie określonym w ust. 1 tego przepisu do rejestru może być

120 również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna,

121 historyczna lub tradycyjna tego zabytku.

122 Z powołanych regulacji wynika zatem, że art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy znajduje

123 zastosowanie w przypadku wykonywania robót budowlanych na terenie wokół zabytku

124 lub przy zabytku wpisanym (decyzją administracyjną) do rejestru zabytków jako

125 otoczenie zabytku.

126 Uzgodnienie konserwatorskie udzielone decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2009 r.

127 dotyczyło natomiast budynku mieszkalno - usługowego przy Al. [....] w

128 [....], który nie jest wpisany do rejestru zabytków, a jest położony w

129 historycznym układzie urbanistycznym miasta [....] wpisanym do rejestru

130 zabytków decyzją z dnia [....] sierpnia 2008r. (nr rej. [....]). Historyczny układ

131 urbanistyczny stosownie zaś do art. 3 pkt 12 ustawy stanowi przestrzenne założenie

132 miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy

133 zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów

134 własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

135 Organ ograniczył rozważania jedynie do ogólnego wskazania - na tle przepisów

136 art. 3 pkt 1 i 12 oraz 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - że w przypadku układu urbanistycznego

137 ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko relacje przestrzenne pomiędzy zabudową

138 i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, a także wygląd

139 zewnętrzny poszczególnych budynków determinujący wygląd i kształt układu. W

140 uzasadnieniu zabrakło jednak argumentacji odnośnie prawidłowości zastosowanej w

141 postępowaniu zwyczajnym podstawy materialnoprawnej, w kontekście definicji

142 otoczenia zabytku oraz układu urbanistycznego w powiązaniu z przesłankami

143 wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, w szczególności w pkt 2 i 4 tego przepisu.

144 Jak wskazuje się orzecznictwie uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-

145 perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji. Motywy decyzji powinny być zatem tak

146 przedstawione, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie

147 rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność

148 przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ, a sąd miał możliwość

149 pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym.

150 Nie przesądzając zatem o wyniku sprawy, rzeczą organu przy ponownym

151 rozpoznaniu sprawy będzie przedstawienie w uzasadnieniu decyzji pełnej argumentacji

152 z uwzględnieniem oceny Sądu.

153 Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

154 podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

155 O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200

156 cyt. ustawy.