Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., VII SA/Wa 2774/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r., VII SA/Wa 2774/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi K. Z.-K. i L. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę

Uzasadnienie

2 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].10.2014 r. po rozpatrzeniu odwołania K. Z. – K. i L. K. z dnia [...].04.2014 r. od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we [...] z dnia [...].03.2014 r., nr [...], uchylającej decyzję własną z dnia [...].10.2009 r. Nr [...], zezwalającą na usunięcie drzewa (wiśni japońskiej) z terenu nieruchomości przy ul. [...] we [...] oraz umarzającej postępowanie w tej sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) oraz art. 17 § 2 i 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

3 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Miejski Konserwator Zabytków we [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r.. Nr [...], zezwolił na usunięcie drzewa (wiśni japońskiej) z działki znajdującej się przy ul. [...] we [...]. Pismem z dnia [...].04.2010 r.. Pani K. Z.-K. oraz Pan L. K. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją. Wnioskodawcy wskazali, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Miejski Konserwator Zabytków we [...], działając na podstawie art. 149 § 1 Kpa. wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z dnia [...] października 2009 r., Nr [...]. Następnie, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], stwierdził, że jego decyzja z dnia [...] października 2009 r.. Nr [...], którą zezwolił na usunięcie drzewa (wiśni japońskiej) z działki znajdującej się przy ul. [...] we [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednak brak jest powodu który doprowadziłby do uchylenia przedmiotowej decyzji, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od w/w decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyli Pani K. Z.-K. oraz Pan L. K. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].12.2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

4 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Miejski Konserwator Zabytków we [...] decyzją z dnia [...].02.2011 r., Nr [...], utrzymał decyzję w mocy. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła K. Z.-K. i L. K.

5 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].08.2012 ., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

6 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Miejski Konserwator Zabytków we [...] decyzją z dnia [...].05.2012 r., nr [...], umorzył, na podstawie art. 105 § 1 Kpa, postępowanie w sprawie wycinki wiśni japońskiej z terenu posesji przy ul. [...] we [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie decyzji Nr [...], uchylonej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją [...] z [...].08.2012 r. stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przedmiot decyzji - wiśnia japońska nie istnieje.

7 Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła K. Z.-K. i L. K.

8 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].12.2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia może zostać wydana na podstawie przesłanek umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Taka sytuacja zachodzi, gdy np. organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności takiego postępowania. Nie dotyczy to więc braku przesłanek wznowienia, ich niestwierdzenia, gdyż wtedy wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, lecz braku samej dopuszczalności wznowienia. Zaskarżoną decyzją Miejski Konserwator Zabytków we [...] uchylił decyzję własną z dnia [...].10.2009 r., Nr [...], zezwalającą na usunięcie drzewa (wiśni japońskiej) z terenu nieruchomości przy ul. [...] we [...] i umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając uchylenie decyzji z dnia [...].10.2009 r., organ wskazał, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ strony (K. Z.-K. i L. K.) bez własnej winy nie brały udziału w prowadzonym postępowaniu. W postępowaniu o wydania pozwolenia na wycinkę drzewa stroną jest właściciel nieruchomości, na której rośnie drzewo. W toku postępowania co do przyczyn wznowienia organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy poprzedniego i aktualnego stanu własnościowego i ustalił, że w chwili wydania decyzji z dnia [...].10.2009 r., Nr [...], współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...], a więc stronami w postępowaniu o pozwolenie na wycinkę drzewa byli: L. K., K. Z. – K., S. C., M. S. (C.) i P. Ż., a zatem decyzja Nr [...], powinna być skierowana do wszystkich tych osób. Przechodząc do wyjaśnienia istoty sprawy organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, wymienił i opisał dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W konkluzji organ stwierdził: z powyższych dokumentów wynika, że stan sanitarny drzewa przeznaczonego do wycinki w momencie wydawania decyzji - pozwolenia na wycinkę był znany organowi konserwatorskiemu i brak było podstaw, aby ten stan określić jednoznacznie jako dobry i nie budzący wątpliwości. Wobec ustalenia że drzewo (wiśnia japońska) zostało wycięte, ponowne postępowanie w przedmiocie wycinki nie może zakończyć się inną decyzją niż umarzającą postępowanie

9 Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożyła K. Z. – K. i L. K., podnosząc, że nie wyjaśniono przyczyn wznowienia — przyczyn braku uczestnictwa wszystkich stron (w tym K. Z. – K. i L. K.) w istotnych czynnościach postępowania dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto nie wyjaśniono istoty sprawy - zasadności pozwolenia na wycinkę zdrowego drzewa w świetle przedstawionych przez nich we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności, faktów i dowodów istotnych dla sprawy.

10 Analizując sprawę w postępowaniu odwoławczym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż wznowione postępowanie zakończone decyzją organu I instancji z dnia [...].03.2014 r., przeprowadzone zostało w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej. Organ po uchyleniu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego poprzedniej wydanej w ramach postępowania wznowionego decyzji tym razem ustalił krąg stron postępowania i w postanowieniu z dnia [...].04.2010 r. oraz w piśmie z dnia [...].02. 2013 r., powiadomił je o toczącym się postępowaniu. Wydana zaś przez organ decyzja pozostaje w zgodzie z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, który to przepis nakazuje organowi uchylenie decyzji dotychczasowej w razie w razie stwierdzenia podstaw do jej uchylenia i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, uchylił bowiem decyzję ostateczną udzielającą pozwolenia na wycinkę i umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jak podkreślił WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 07.09.2011 r., sygn. akt II SA/G1 167/11; art. 151 § 1 pkt 2 Kpa dopuszcza wydanie w charakterze "nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy" także rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie uprzednio zakończone uchylaną obecnie decyzją ostateczną, a ma to miejsce wówczas gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.03.2013 r., sygn. akt II SA/Wa 62/13, bezprzedmiotowość postępowania będzie zachodziła np. w przypadku śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmiany tytułu własności rzeczy, jej zniszczenia, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach.

11 Wobec powyższego organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową i utrzymał ją w mocy.

12 Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. Z.-K. i L. K. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa polegające na tym, że strony K. Z.-K. i L. K. nie brali udziału w postępowaniu oraz nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

13 Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że jedyną przyczyną uchylenia decyzji Nr [...] był fakt braku udziału K. Z.-K. i L. K. oraz że w sposób merytoryczny przeprowadzono postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz co do istoty sprawy.

14 Wskazali, że nie wyjaśniono przyczyn wznowienia - przyczyn braku uczestnictwa wszystkich stron (w tym K. Z.-K. i L. K.) w istotnych czynnościach postępowania dla rozstrzygnięcia sprawy na etapie podejmowania decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2009 r. Nie wyjaśniono istoty sprawy - zasadności pozwolenia na wycinkę zdrowego drzewa w świetle przedstawionych we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności, faktów i dowodów istotnych dla sprawy. W uzasadnieniu brakuje odniesienia do drugiej, zasadniczej opinii w sprawie zdrowotności i zasadności wycięcia wiśni japońskiej wykonanej na zlecenie Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...].07.2013 r.

15 Natomiast co do drugiej części decyzji Nr [...] r. z dnia [...] 03.2014 r. wydanej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków z upoważnienia Prezydenta [...] umarzającą postępowanie w sprawie wycinki wiśni japońskiej z terenu nieruchomości przy ul. [...] we [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wskazali, że wyrażona opinia organu II instancji o bezprzedmiotowości dalszego postępowania jest nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą praworządności, jak też określoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Mimo oczywistej wady kwalifikowanej decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprawujący merytoryczny nadzór nad Miejskim Konserwatorem Zabytków we [...] w ciągu pięciu lat nie spowodował jej wyeliminowanie z obiegu prawnego.

16 W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

18 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

19 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności a więc zgodności z obowiązującym prawem.

20 Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi.

21 Badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że nie naruszają one prawa.

22 W pierwszym rzędzie należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na skutek wznowienia postępowania w przedmiocie zezwolenia na wycinkę drzewa.

23 Rozstrzygając sprawę w tym trybie organ I instancji słusznie wskazał, że decyzja z dnia [...].10.2009 r. Nr [...], zezwalającą na usunięcie drzewa (wiśni japońskiej) z terenu nieruchomości przy ul. [...] we [...] jest wadliwa. Jednakże należy uznać, że wydana przez organ decyzja pozostaje w zgodzie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis nakazuje organowi uchylenie decyzji dotychczasowej w razie w razie stwierdzenia podstaw do jej uchylenia i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Stosownie do niespornego faktu usunięcia przedmiotowego drzewa organ uchylił decyzję ostateczną udzielającą pozwolenia na usunięcie drzewa i umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza wydanie w charakterze "nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy" także rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie uprzednio zakończone uchylaną obecnie decyzją ostateczną, a ma to miejsce wówczas gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zawarte w tej mierze w decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnienie, choć lakoniczne, jest co do zasady merytorycznie poprawne.

24 Należy wskazać, iż bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego, takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r.).

25 Skoro w dacie rozpoznawania sprawy we wznowionym postępowaniu drzewo zostało już usunięte, organ administracji publicznej zobowiązany był na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w świetle art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje się w szczególności wówczas, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, a jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

26 Z tych powodów zarzuty skargi dotyczące samej zasadności usunięcia drzewa nie mogły mieć wpływu na końcowe rozstrzygnięcie w sprawie.

27 Na marginesie należy jedynie wskazać, że postępowanie przed organami konserwatorskimi przebiegało wyjątkowo opieszale z przekroczeniem ustawowych terminów.

28 W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.