Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 2759/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 2759/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. - Dz.U. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z odwołania od decyzji Starosty T. nr [...]z dnia [...].12.2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, zieleń towarzysząca itp.) na dz. nr ew. [...]obr. [...]w Z..

3 W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewoda podał, iż prowadzi postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty T. nr [...]z dnia [...].12.2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną (dojścia, dojazdy, miejsca postojowe, zieleń towarzysząca itp.) na dz. nr ew. [...]obr. [...]w Z.. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Z.z [...].08.2010 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania działki nr ewid. [...], obr. [...], położonej w Z., w rejonie ul. [...]dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi wraz z infrastrukturą techniczną (dojścia dojazdy miejsca postojowe, zieleń towarzysząca, itp.) oraz przyłączami: kanalizacji sanitarnej, wodociągowym i energetycznym, przeniesionej decyzją Burmistrza Miasta Z. z [...].10.2010 r. na rzecz A.P.

4 Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty T. z dnia [...].12.2010 r. nie stała się ostateczna wobec wniesienia przez stronę postępowania odwołania z zachowaniem ustawowego terminu. Z dniem 26.12.2010 r. weszła w życie uchwała Rady Miasta Z.Nr [...]r. z dnia [...].10.2010 r., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]Nr [...] poz. [...] z dnia [...].11.2010 r., którą uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]". Decyzją z dnia [...].01.2011 r., znak: [...] - sprostowaną postanowieniem z [...].05.2011 r. znak: [...] - Burmistrz Miasta Z., działając na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził wygaśniecie ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na okoliczność, iż ustalenia uchwalonego miejscowego planu są inne dla przedmiotowego terenu, niż określone w wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja Burmistrza z [...].01.2011 r. nie stała się ostateczna w związku z wniesionym odwołaniem. W postępowaniu odwoławczym, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., decyzja z [...].01.2011 r., stwierdzająca wygaśniecie decyzji o warunkach zabudowy, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].05.2011 r. znak [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta Z.

5 Wojewoda wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje jeszcze decyzja Burmistrza Miasta Z.z [...].08.2010 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, której ustalenia są inne niż ustalenia dla terenu inwestycji podane w obowiązującym od [...].12.2010 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ,,[...]".

6 Wojewoda zauważył, że jako organ II instancji administracji architektoniczno-budowlanej, rozpatrując odwołanie w sprawie niezakończonej decyzją ostateczną w przedmiocie pozwolenia na budowę, działając na podstawie przepisów prawa, zgodnie z zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 k.p.a., zobligowany jest do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Przepisami prawa powszechnie obowiązującego są m.in. przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że uchwały jednostek samorządu terytorialnego z dniem ich ogłoszenia, (o ile nie przewidują terminu późniejszego, co w niniejszej sprawie zachodzi), wiążą organy administracyjne. Zatem w prowadzonym postępowaniu odwoławczym konieczne jest rozpatrzenie sprawy, mając na uwadze, aby decyzja drugoinstancyjna była zgodna z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli z uwzględnieniem wejścia w życie uchwały Rady Miasta Z.Nr [...]r. z dnia [...].10.2010 r. Zgodnie z pozyskanym przez organ odwoławczy wypisem i wyrysem z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w terenach łąk, pastwisk i nieużytków oznaczonych symbolem ZR-14. W obszarze brak jest możliwości lokalizacji nowej zabudowy kubaturowej.

7 Ostateczne zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z.z [...].08.2010 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy, której ustalenia są inne niż ustalenia dla terenu inwestycji zapisane u obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy - rozpatrujący sprawę o udzielnie pozwolenia na budowę - uznał za zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.

8 Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. P., wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie jest wadliwe i zapadło z naruszeniem przepisów prawa, gdyż w sprawie nie zachodzą podstawy określone w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie postępowania odwoławczego. Nie ma bowiem przeszkód do wydania przez Wojewodę merytorycznej decyzji w sprawie, co znalazło poparcie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. Skarżący stwierdził, że nie ma sprzeczności prawnej między nowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, a decyzją będąca podstawą rozstrzygnięcia. Zarzucił, iż fakt wejścia aktu normatywnego w życie nie oznacza, że działa on wstecz, dlatego Wojewoda wydając zaskarżone postanowienie naruszył zasadę lex retro non agit.

9 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A.P., uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

10 Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt. II OSK 1698/07).

11 W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego konieczność zakończenia postępowania toczącego się przed Burmistrzem Miasta Z. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z.z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestia warunków zabudowy powinna być ostatecznie rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a wyjątkowo - najpóźniej w dacie orzekania przez organ architektoniczno-budowlany. Wynika to z treści unormowania art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyr. NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 499/10).

12 Organ zauważył, że inwestor legitymuje się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która funkcjonuje w obrocie prawnym przynajmniej do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie jej wygaśnięcia. Sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia danej decyzji nie powoduje, iż decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne.

13 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że organ odwoławczy, który również rozpoznaje sprawę merytorycznie, orzeka według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej. Tym samym, ma on obowiązek uwzględnić okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym (bądź nie) decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu drugiej instancji, wydanie merytorycznej decyzji przez organ wojewódzki jest w analizowanym przypadku możliwe i nie jest uzależnione od zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z.z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

14 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że samo stwierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2164/07).

15 Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z.z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...]nie stanowi - z punktu widzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty T. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]- zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

16 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J.K., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania: art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 12 kpa, a także art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

17 Zdaniem skarżącego należy mieć na względzie, iż przepis art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ administracji budowlanej, działając na podstawie art. 80 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest sprawdzić między innymi także zgodność - stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego) - "projektu zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu" (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego): po pierwsze - z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym, a także z wymaganiami ochrony środowiska; po drugie - z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy oraz po trzecie - z innymi przepisami, w tym także techniczno-budowlanymi. Z powyższego wynika, że jakkolwiek organ właściwy dla wydania pozwolenia budowlanego obowiązany jest w każdym wypadku badać zgodność przedstawionego projektu budowlanego zarówno z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (jako aktem normatywnym), jak i z decyzją o warunkach zabudowy, w nawiązaniu do której zgłoszony został wniosek o pozwolenie na budowę, to jednak w sytuacji, w której okaże się, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może nastąpić na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kompetencja do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie należy do organu wydającego pozwolenie budowlane, organ ten powinien w tej sytuacji zawiesić postępowanie w sprawie załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego, w celu umożliwienia uprzedniego rozstrzygnięcia innemu właściwemu organowi kwestii istnienia decyzji o warunkach zabudowy (art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 oraz art. 162 § 1 pkt 1 kpa).

18 W ocenie skarżącego, koniecznym jest zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się równolegle postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na jej niezgodność z uchwalonym planem miejscowym. Sytuacja, w której decyzja o warunkach zabudowy poważnie zagrożona jest sankcją wygaśnięcia, wpływa na prawny byt i treść decyzji o pozwoleniu na budowę.

19 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 Skarga nie jest zasadna.

22 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

23 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

24 W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

25 Stwierdzić należy, iż bezspornie brak było okoliczności uzasadniających obligatoryjne zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Starosty T. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]. W szczególności okolicznością taką nie jest, w ocenie Sądu, toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z.z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

26 W toku postępowania Sąd przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustalono, że na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta Z.z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] ([...]) organ I instancji wydał kolejną decyzję z dnia [...] października 2011 r. znak [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...]. Od decyzji tej odwołanie złożył A. P., czego następstwem była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

27 Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze należy podkreślić, że kwestia warunków zabudowy powinna być rozstrzygnięta w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Wynika to z treści unormowania art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyr. NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 499/10). W przedmiotowej sprawie inwestor legitymuje się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Sam fakt wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji nie powoduje, iż decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne.

28 Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy, rozpoznając sprawę merytorycznie, orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji przez ten organ. Oznacza to, iż ma on obowiązek uwzględnić okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

29 Stwierdzić zatem należy, że wydanie merytorycznej decyzji przez organ wojewódzki jest w niniejszej sprawie możliwe i nie jest uzależnione od zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z.z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy. Uchwała w sprawie planu miejscowego została podjęta już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ewentualne jej wyeliminowanie z obrotu prawnego będzie mogło stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Sama zaś możliwość wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie weryfikacji decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 141/11).

30 Jak słusznie zauważył organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2164/07). Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy bowiem rozumieć wyłącznie takie sytuacje, w których wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem określonego zagadnienia prawnego.

31 Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).