Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 2705/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 2705/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J.C. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wskazać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku

3 gospodarczo-socjalnego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul.

4 [...] w [...] została wszczęta na wniosek J.C.

5 zawarty w piśmie z dnia 23 marca 2000 r.

6 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]

7 czerwca 2011 r., nr [...] na podstawie art 104 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2

8 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia

9 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 ze zm., zwanej

10 dalej Prawo budowlane), po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy budynku

11 gospodarczo-socjalnego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], odmówił nakazania A.L. rozbiórki i przedmiotowego budynku.

12 W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie

13 przedmiotowego budynku zapadły rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego

14 pierwszej i drugiej instancji oraz sądów administracyjnych. Ostatnia z pojętych przez

15 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzja z dnia [...]

16 marca 2011 r., nr [...] odmawiającą nakazania A.L. rozbiórki

17 przedmiotowego budynku została uchylona w całości przez [...]

18 Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r.,

19 nr [...] (znak [...] ), który w uzasadnieniu decyzji wskazał, że

20 w toku postępowania nie wykazano braku zaistnienia przesłanek, o których mowa w

21 art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U.

22 nr 38 poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane 1974 r.), tj. niebezpieczeństwa

23 dla ludzi lub mienia bądź niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub

24 użytkowych dla otoczenia. W tym stanie rzeczy odmowa nakazania rozbiórki obiektu

25 była co najmniej przedwczesna. Postępowanie takie narusza art. 7 i 77 §1 ustawy z

26 dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.

27 Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.).

28 Organ pierwszej instancji stwierdził, że z dołączonej do akt administracyjnych

29 inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną stanu technicznego budynku

30 wynika, że nie wpływa on negatywnie na środowisko, nie zanieczyszcza wody i gleby, nie stwarza uciążliwości powodowanych przez nadmierny hałas, wibracje, zakłócenia

31 elektryczne, itp. Użyte do budowy materiały i sama konstrukcja budynku nie wykazują

32 oznak zniszczenia lub innych uszkodzeń mających wpływ na jego ogólny stan

33 techniczny. Budynek jest w dobrym stanie technicznym. Instalacje, w które jest

34 wyposażony, działają prawidłowo.

35 W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji stwierdził, że nie znajduje

36 podstaw do orzeczenia rozbiórki budynku ze względu na zaistnienie przesłanek, o

37 których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. "Pozostałe

38 argumenty przemawiające za zajęciem takiego stanowiska są - jak w uchylonej decyzji

39 nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.".

40 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2

41 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J.C., utrzymał w

42 mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

43 [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] .

44 Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w pełni podzielił

45 argumentację organu pierwszej instancji. Podał, że przedmiotowy obiekt został

46 samowolnie wybudowany w latach 1976-1986, wobec czego zastosowanie mają

47 przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zauważył, że zgodnie z art. 37

48 przedmiotowej ustawy przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane

49 wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz gdy organ administracji

50 państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że występuje jedna z przesłanek

51 wymienionych w ust. 1 pkt 1 lub 2 w/w przepisu.

52 Następnie wskazał, że "skarżona decyzja nr [...] z dnia [...].06.2011 r.

53 wydana została po uprzednim uchyleniu decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca

54 2011 r. nr [...] - decyzją MWINB nr [...] z dnia [...}.06.2011 r. W uzasadnieniu

55 swojego rozstrzygnięcia MWINB wskazał na naruszenie przez PINB w [...]

56 przepisów postępowania administracyjnego, w tym dotyczących dokładnego ustalenia

57 stanu faktycznego i rzetelnego zebrania całokształtu materiału dowodowego (art. 7 i

58 11 K.p.a.). Tut. organ zwrócił uwagę PINB w [...] na konieczność wykazania

59 lub wyeliminowania w sposób jednoznaczny przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1

60 pkt 2 Prawa budowlanego z 19[...] r., tj. w zakresie powodowania niebezpieczeństwa

61 dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia".

62 W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zastosował się do

63 wskazań zawartych w opisanym wyżej uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.

64 Wskazał, że: "organ powiatowy w [...] zgromadził pełną dokumentację w

65 przedmiotowej sprawie oraz na podstawie zebranego materiału dowodowego wykazał,

66 że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki w/w

67 budynku ze względu na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa

68 budowlanego z 1374 r. Z nadesłanej przez organ I instancji inwentaryzacji

69 architektoniczno-budowlanej wraz z oceną stanu technicznego przedmiotowego

70 budynku gospodarczo-socjalnego sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne

71 uprawnienia budowlane wynika, że w/w obiekt nie wpływa negatywnie na środowisko,

72 nie zanieczyszcza powietrza, wody i gleby oraz uciążliwości powodowanej przez

73 nadmierny hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne itp. Użyte do budowy materiały i

74 sama konstrukcja budynku nie wskazują oznak zniszczenia lub innych uszkodzeń

75 mających wpływ na ogólny stan techniczny. Budynek charakteryzuje się dostatecznym

76 stanem technicznym. Przeprowadzone badania i próby instalacji znajdujących się w

77 budynku nie wykazały uchybień. Budynek wybudowany został zgodnie z

78 obowiązującymi w dacie budowy warunkami technicznymi i Polskimi Normami.

79 Budynek spełnia wymogi pod względem konstrukcyjnym, izolacyjnym i nadaje się do

80 dalszego użytkowania."

81 Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały podstawy

82 do orzeczenia nakazu rozbiórki spornej inwestycji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2

83 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz "Jak już wskazano w decyzji MWINB nr [...] z

84 dnia [...].06.2011 r. obiekt nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu

85 przestrzennym", dlatego należało odmówić wydania nakazu jego rozbiórki.

86 Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ art.

87 10 § 1 K.p.a., organ odwoławczy przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu

88 Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1378/09

89 "Nie każde działanie, lub zaniechanie organu w kwestiach związanych ze

90 stosowaniem art. 10 § 1 stanowi uchybienie, które mogłoby mieć wpływ na

91 rozstrzygniecie sprawy. Zarzut w tym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy

92 stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie

93 konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej

94 konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w

95 sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak

96 stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ

97 zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez

98 niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania

99 się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych,

100 uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także

101 wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do

102 przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a.". W niniejszej sprawie skarżąca nie

103 wykazała takiego związku, dlatego też w ocenie organu odwoławczego zarzut ten jest

104 bezzasadny.

105 Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w celu zakończenia procedury

106 naprawczej inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na użytkowanie.

107 Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

108 Budowanego z dnia [...] września 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu

109 Administracyjnego w Warszawie złożyła J.C. wnosząc o uchylenie

110 zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na jej rzecz

111 kosztów postępowania sądowego.

112 W uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie prawa administracyjnego, prawa

113 budowlanego, ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym poprzednio

114 obowiązującej, jak i aktualnej z dnia 27 marca 2003 r., rozporządzenia Ministra

115 Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. i

116 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków

117 technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, lokalnego planu programu

118 rewitalizacji Miasta [...] na lata 2007-2013, który stanowi załącznik do Uchwały

119 Nr [...] z dnia [...] października 2009.

120 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w odpowiedzi na

121 skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej

122 decyzji.

123 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

124 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego

125 Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymująca

126 w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia

127 [...] czerwca 2011 r., nr [...] , którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa

128 budowlanego z 1974 r. organ odmówił nakazania A.L. rozbiórki budynku

129 gospodarczo-socjalnego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul.

130 [...] w [...] .

131 Przypomnieć należy, że przedmiotowy obiekt budowlany wykonany został w

132 okresie do 31 grudnia 1994 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

133 Organy obu instancji rozstrzygając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej

134 prawidłowo zatem przyjęły, że ze względu na termin zakończenia robót budowlanych

135 zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

136 Stwierdzenie, że obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami stanowi

137 podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki o ile spełniona zostanie jedna z przesłanek

138 określonych w art. 37 ust. 1 Prawo budowlanego z 1974 r. Organ musi zatem ustalić,

139 czy obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu

140 przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod

141 zabudowę innego rodzaju (pkt 1 ust. 1 art. 37 ), bądź też czy powoduje, bądź w razie

142 wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo

143 niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia

144 (pkt 2 ust. 1 art. 37).

145 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu

146 pierwszej instancji, Sąd stwierdza, że nie odpowiadają one wymogom wynikającym z

147 art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Podkreślić należy, że podejmowane przez organy administracji

148 decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 K.p.a., w tym muszą

149 zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie

150 z § 3 komentowanej regulacji, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w

151 szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione,

152 dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom

153 odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie

154 podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pamiętać także należy,

155 że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji

156 administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie

157 rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny

158 więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do

159 zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji

160 faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego

161 wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu

162 administracyjnym zasady przekonywania, określone w art. 11 K.p.a. W końcu,

163 prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej

164 weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe

165 uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną

166 argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu

167 oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie

168 konkretnej decyzji.

169 Organ odmawiając nakazania A.L. rozbiórki budynku gospodarczo-

170 socjalnego ograniczył swoje rozważenia wyłącznie do kontroli przesłanki określonej w

171 art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast co do kontroli przesłanki

172 określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. to brak odniesienia się

173 do tego zagadnienia, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]

174 wskazał "Pozostałe argumenty przemawiające za zajęciem takiego stanowiska są - jak

175 w uchylonej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.", natomiast [...]

176 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego ograniczył się jedynie do stwierdzenia

177 Jak już wskazano w decyzji MWINB nr [...] z dnia [...].06.2011 r. obiekt nie narusza

178 przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

179 Stwierdzić należy, że wielokrotne uchylanie przez organ odwoławczy decyzji

180 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie zwalniało tego

181 organu, ani też organu odwoławczego z obowiązków dokonania dokładnych ustaleń w

182 zakresie stanu faktycznego, koniecznych dla podjęcia rozstrzygnięcia, na postawie art.

183 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie też wynik tych

184 ustaleń oraz ocena dokonana przez organ winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu

185 podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy decyzyjne pierwszej i drugiej

186 instancji - wbrew powyższym wymogom - nie podjęły rozstrzygnięć zawierających

187 wystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne. Niedopuszczalnym jest, jak uczyniły

188 to organy, odesłanie do innych decyzji administracyjnych, w tym decyzji

189 administracyjnej wyeliminowanej z obrotu prawnego. Niespełnienie przesłanek dla

190 zastosowania normy prawnej z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego winno znaleźć wyraz

191 w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

192 Konsekwencją uchybienia art. 107 § 3 K.p.a., było również naruszenie art. 8 i

193 art. 11 K.p.a. Z określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów

194 państwa oraz wskazane w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, wypływa bowiem dla

195 organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności

196 przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja

197 następuje zaś poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących

198 przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

199 Wskazać także należy, że analiza przepisów ustawy z dnia 24 października

200 1974 r. prowadzi do wniosku, że postępowanie co do robót budowlanych (w tym także

201 budowy obiektu budowlanego) wykonanych w warunkach samowoli budowlanej może

202 zakończyć się w dwojaki sposób: albo nakazem rozbiórki obiektu lub jego części -

203 jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 1 tego prawa albo

204 pozwoleniem na użytkowanie w przypadkach określonych w art. 42. Stanowisko to w

205 sposób jednoznaczny reprezentowane jest również w orzecznictwie

206 sądowoadministracyjnym. I tak m.in. w wyroku z dnia 9 października 2007r. w sprawie

207 VII SA/Wa 1186/07 (Lex nr 443843) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

208 stwierdził, że formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa

209 budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie

210 stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność

211 do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza on

212 uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Jeżeli nie

213 zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ

214 administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa

215 polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując

216 zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek

217 uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie na użytkowanie - w oparciu o art. 42

218 Prawa budowlanego z 1974 r., oczywiście w sytuacji gdy organ prowadzący

219 postępowanie nie stwierdza konieczności dokonania zmian ani przeróbek (vide: wyrok

220 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 mara 2010 r., sygn.

221 akt VII SA/Wa 721/09).

222 Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i

223 przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do wskazówek zawartych w

224 uzasadnieniu.

225 Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c i art. 135

226 oraz art. 152 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed

227 sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, zwanej dalej

228 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. O

229 kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.