Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2664/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2664/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), w związku z odwołaniem Biura Mienia i Skarbu Państwa Urzędu [...] od decyzji Prezydenta [...] ("Prezydent") z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...]. z siedzibą w [...] ("inwestor") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na budynku przy ul. [...], na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] – stwierdził niedopuszczalność odwołania.

3 Z akt postępowania administracyjnego wynika, że po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia 6 kwietnia 2017 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

4 Odwołanie od tej decyzji złożyło Miasto [...].

5 Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. stwierdził jego niedopuszczalność.

6 Organ odwoławczy wskazał, że kontrola dopuszczalności odwołania (bądź zażalenia) jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. Z art. 134 k.p.a. wynikają dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, odnosząca się do "niedopuszczalności odwołania", ma charakter ogólny. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ drugiej instancji powinien skonkretyzować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Wojewoda podkreślił, że organ odwoławczy, badając kwestię dopuszczalności odwołania, bada oceny zasadności odwołania.

7 Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: a) nieistnienie, w sensie prawnym, przedmiotu zaskarżenia, np. ze względu na jego niedoręczenie którejkolwiek ze stron; b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po strome określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.

8 Jak wynika z akt sprawy, odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2017 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia i Skarbu Państwa Urzędu [...], które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...].

9 Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach: jako organ prowadzący postępowanie i jako strona.

10 Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on stroną w sprawie, którą rozstrzygał. Wojewoda wskazał na wypracowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej.

11 Skargę na powyższe postanowienie złożyło miasto [...], wnosząc o jego uchylenie.

12 Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

13 1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi, reprezentującemu [...] jako właściciela nieruchomości, nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2017 r. zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, działające w imieniu Prezydenta [...] w zakresie udzielonych pełnomocnictw, zostało wskazane jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa zostało uznane za stronę w przedmiotowym postępowaniu, brak jest podstaw do uznania, że utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od ww. decyzji,

14 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Prezydent [...] nie działa jako właściciel zarówno nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., pozostającej w użytkowaniu wieczystym inwestora, jak i nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr: [...], sąsiadujących z ww. nieruchomością, i że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r.,

15 3. art. 8 k.p.a. poprzez odmowę Prezydentowi legitymacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę postępowaniach administracyjnych, w analogicznych sprawach, organ przyznawał [...] przymiot strony,

16 4. art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a co z tym związane jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych.

17 W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że rozpoznając odwołanie Wojewoda powinien bezspornie ustalić, w czyim imieniu zostało ono wniesione czy wniósł je Prezydent działający jako organ, czy jako właściciel przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich. Skarżący podkreślił, że jest właścicielem nieruchomości, na której planowana jest sporna inwestycja, pozostającej w użytkowaniu wieczystym inwestora, a także nieruchomości do nie bezpośrednio przylegających. Z tego faktu, w ocenie skarżącego, wynika jego legitymacja procesowa.

18 Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym skarżący działał w sferze dominium, jako podmiot broniący swoich uprawnień właścicielskich, natomiast wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. działał w sferze imperium, jako organ administracji publicznej.

19 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. 1302, zwana dalej p.p.s.a.).

22 W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

23 Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania Biura Mienia i Skarbu Państwa Urzędu [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na budynku przy ul. [...], na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...].

24 Zważyć przy tym należy, iż postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania.

25 Stosując przepis art. 134 kpa organ odwoławczy uznał, iż strona skarżąca – Miasto st. Warszawa nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu administracyjnym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w rozumieniu art. 28 k.p.a. To powoduje, że odwołanie, które wniosło Miasto [...] nie może zostać merytorycznie rozpatrzone (tj. nie może skutkować przeprowadzeniem postępowania odwoławczego i nie może w efekcie doprowadzić do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji). W tych też okolicznościach Wojewoda [...] uznał, że zasadne jest wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania.

26 Sąd tak dokonaną ocenę sprawy w pełni podziela.

27 Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym: czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ w wyniku analizy ustali, że podmiot, który wniósł odwołanie w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania.

28 Odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2017 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia i Skarbu Państwa Urzędu [...], które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania, a każde działanie biura należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...].

29 Kwestią zasadniczą pozostaje ,że Prezydent [...] występuje w niniejszej sprawie w podwójnej roli: jako przedstawiciel właściciela działki – Miasta [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym inwestora oraz właściciel działek sąsiadujących z inwestycją oraz jako organ jednostki samorządowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że w omawianej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony. Należy w tym miejscu przywołać przede wszystkim stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OSK 1/03 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego może – jako osoba prawna być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając w pełni z praw strony postępowania. Ustawa może jednak organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Powyższe stanowisko zostało także wyrażone w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazuje się, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do kwestii przymiotu strony powiatu w konkretnie wskazanych sprawach, jednak stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu pozwala przyjąć zaprezentowaną w niej zasadę również w niniejszej sprawie. Innymi słowy w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub, tak jak w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

30 W doktrynie podnosi się, że organ wydający decyzję działa jako "sędzia" w swojej własnej sprawie, gdyż wydając decyzję, działając na podstawie prawa, rozstrzyga relacje pomiędzy interesem publicznym/dobrem ogółu a uzasadnionym interesem jednostki. Wydana przez organ gminy decyzja poddawana jest kontroli instancyjnej w wyniku wniesionych odwołań, jednakże organ, który wydał decyzję i związek publicznoprawny, w imieniu którego organ działał - nie są stronami tego postępowania. Uznaje się, że okoliczności prawne istotne dla związku publicznoprawnego (państwa lub gminy) z urzędu uwzględnił/uwzględnia organ odwoławczy realizując tym samym obowiązujący porządek prawny. Decyzja wydana przez organ podlega kontroli na zasadach określonych w k.p.a. i działające w sprawie organy nie mogą jednocześnie wydawać decyzji i być stronami postępowania w chwili kiedy wydane przez nie decyzje są kontrolowane. Artykuł 28 k.p.a. ma znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ a nie do przekształcania pozycji prawnej organu, który wydał decyzję administracyjną w status strony, po to aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1777/15).

31 Podsumowując, gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną; z jednej strony przysługuje jej imperium (władztwo administracyjne), a z drugiej jest podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Jeśli jednak wójt, burmistrz, prezydent miasta wystąpi w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, to sytuacja ta rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. Wówczas działa jedynie jako organ. W zakresie zatem w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Wobec tego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 oraz glosa do niej T. Woś, Samorząd Terytorialny nr 12, s. 70 i n.).

32 Zatem, skoro skarżący - Prezydent [...] reprezentujący Miasto [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Z tych też przyczyn odwołanie Prezydenta [...] (jako organu reprezentującego [...]) od decyzji tego organu (pełniącego funkcję starosty), nie mogło być merytorycznie rozpatrzone. Organ, który ma w zakresie kompetencji rozstrzygnięcie sprawy nie może być jednocześnie stroną postępowania.

33 Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna i nie podzielił zarzutów w niej podniesionych.

34 Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygniecie organu zasługuje na aprobatę zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302).