Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., VII SA/Wa 2620/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r., VII SA/Wa 2620/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja nr [...] wydana dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2014 r. umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego przy ul. [...] z zakładu szklarskiego, na gastronomię.

3 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu [...] , znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] na cele gastronomiczne.

4 W toku postępowania dowodowego organ powiatowy ustalił, iż przedmiotowy lokal został wybudowany w 1938 r. i w latach 70 – tych był użytkowany na cele zakładu szklarskiego, zaś od 2010 r. użytkowany jest na cele gastronomiczne. Właścicielem lokalu jest Miasto [...].

5 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego lokalu użytkowego [...] znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na Miasto [...] obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego.

6 Kontrola przeprowadzona przez przedstawiciela organu I instancji w dniu 10 lipca 2013 r. na nieruchomości przy ul. [...] wykazała, że pomimo wstrzymania użytkowania lokalu [...], lokal ten jest nadal użytkowany na cele gastronomiczne.

7 Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nakazał Miastu [...], przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu [...] przy ul. [...] w [...].

8 J. S. – najemca przedmiotowego lokalu oraz Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] złożyli odwołania od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

9 Ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy przeprowadził w dniu 25 października 2013 r. oględziny na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w trakcie których stwierdzono, iż lokal [...] użytkowany jest na cele gastronomiczne. W dniu oględzin nie stwierdzono istnienia zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia.

10 J. S. załączyła do akt sprawy zgłoszenie dokonane dnia 16 lipca 2013 r. do Urzędu Dzielnicy [...], dotyczące zmiany sposobu użytkowania omawianego lokalu z zakładu szklarskiego na zakład gastronomiczny. Do zgłoszenia dołączony został projekt adaptacji budynku usługowego na cele gastronomii z zapleczem, sporządzony przez arch. W. B. oraz arch. M. M. Projekt ten został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. sanitarno – higienicznych inż. H. D. oraz rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i ds. bezpieczeństwa i higieny pracy inż. B. N..

11 Ponadto do zgłoszenia dołączono zaświadczenie Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia 16 lipca 2013 r. znak: [...], z którego wynika, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu usługowego [...] o funkcji szklarskiej na obiekt o funkcji gastronomicznej położony przy ul. [...] w [...] jest zgodna w zakresie planowanej funkcji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], obowiązującego od dnia 10 grudnia 2006 r.

12 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, iż zgłoszenie J. S., dotyczące zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego [...] znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] z zakładu szklarskiego na gastronomię z dnia 16 lipca 2013 r. jest skuteczne, decyzją Nr [...] r. z dnia [...] lutego 2014 r., umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie.

13 Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w [...] złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

14 W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

15 Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] w odwołaniu od decyzji Nr [...] zarzuca organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązujących organ administracji publicznej m. in. Do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, jak również zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

16 W opinii [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut powyższy jest chybiony.

17 Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało bowiem w sposób obszerny uzasadnione, a postępowanie dowodowe w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego [...] znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] z zakładu szklarskiego na gastronomię zostało przez organ powiatowy przeprowadzone prawidłowo i wszechstronnie.

18 W tym miejscu organ podkreślił, że zarówno organ powiatowy, jak i odwoławczy oceniają sprawę według stanu faktycznego i prawnego, mającego miejsce w dniu wydania przez te organy rozstrzygnięcia.

19 Organy nadzoru budowlanego mają zatem obowiązek ocenić, czy w chwili obecnej dokonana zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego [...] z zakładu szklarskiego na zakład gastronomiczny nie narusza przepisów prawa budowlanego, a w szczególności przepisów techniczno – budowlanych. Wskazał przy tym, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym oceniana jest jedynie zgodność aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu z przepisami prawno – budowlanymi, gdyż tylko ta kwestia należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

20 Natomiast ewentualne roszczenia związane z uciążliwością funkcjonowania spornego lokalu gastronomicznego w sąsiedztwie nieruchomości należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] winny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego przed sądem powszechnym.

21 Organ odwoławczy podkreślił, że Urząd Dzielnicy [...] przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie J. S. z dnia 16 lipca 2013 r., dotyczące zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego [...] znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] z zakładu szklarskiego na gastronomię. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadne jest przy tym twierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], iż zgłoszenie dokonane przez inwestora po wydaniu przez organ powiatowy w dniu [...] lipca 2013 r. decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu [...], z jednoczesnym brakiem dowodów, iż zobowiązany powołanego obowiązku nie spełnił nie stanowi przypadku o którym mowa w art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.

22 Ponadto w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia 16 lipca 2013 r. , z którego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu usługowego [...] o funkcji szklarskiej na obiekt o funkcji gastronomicznej położony przy ul. [...] w [...] jest zgodna w zakresie planowanej funkcji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], jak również pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. sanitarno – Higienicznych inż. H. D. oraz rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych i ds. bezpieczeństwa i higieny pracy inż. B. N. projekt adaptacji budynku usługowego na cele gastronomii z zapleczem, sporządzony przez arch. W. B. oraz arch. M. M..

23 Podsumowując w obecnym stanie faktycznym brak jest podstaw prawnych do nakładania przez organ nadzoru budowlanego jakichkolwiek obowiązków, związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu użytkowego [...] znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] z zakładu szklarskiego na zakład gastronomiczny.

24 Zgodnie natomiast z przepisem art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy tez tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji.

25 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zasadnie zatem umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

26 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

27 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

28 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

30 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

31 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

32 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...].02.2014 r. umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego z zakładu szklarskiego na lokal gastronomiczny. W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z akt 71 ust 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno –sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Należy zwrócić uwagę, że wymienione w tym przepisie rodzaje działalności zmieniające określone warunki zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taka zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Dodatkowo zauważyć należy, że za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. , sygn.. akt II OSK 306/06 , wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn.. akt II OSK 1664/06). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy zatem rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71.

33 Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może polegać na tym, że dochodzi do zmiany warunków użytkowania obiektu w zakresie określonym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego , tj. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy(wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części, a także wpływu na wielkość lub układu obciążeń nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcja obiektu.

34 Art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia , właściwy organ, w drodze postanowienia : 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części: 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Następnie, stosownie do treści ust. 2 art. 71 a, po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku - w przypadku stwierdzenia jego wykonania – w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z kolei w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3 – 5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 a ust. 4). Przytoczone przepisy wskazują jednoznaczne, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71 a, a więc nakazującej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części.

35 Wskazać należy, iż wymajania stawiane obiektowi budowlanemu zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają, wymienione w ust. 1 art. 71 tejże ustawy, warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciąźeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zaakcentowania wymaga, że nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany w zakresie faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonym w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 ustawy warunków technicznych oraz użytkowych danych obiektu (lub jego części).

36 Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu.

37 Poza powyższym należy podkreślić, iż stosownie do treści ustępu 7 art. 71 ustawy Prawo budowlane dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (ust 2 w/w przepisu) po zmianie sposobu użytkowania nie wywołuje skutków prawnych.

38 W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest , że zmiana sposobu użytkowania lokalu [...] na nieruchomości przy ulicy [...] w [...] z zakładu szklarskiego na lokal gastronomiczny) została dokonana w 2010 r. (co jest niekwestionowane).

39 W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego zgodnie z prawem wszczął postępowanie legalizacyjne w czerwcu 2013 r.

40 W tej sytuacji dokonane przez J. S. w dniu 16 lipca 2013 r. (a więc już w trakcie trwania postępowania) zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania lokalu z zakładu szklarskiego na zakład gastronomiczny nie wywołało skutków prawnych – czyli nie mogło być uznane za zgłoszenie o którym mowa w art. 71 ust 2 Prawa budowlanego.

41 W tej sytuacji obowiązkiem organu było prowadzenie postępowania na podstawie art. 77a w/w ustawy, a więc prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

42 W ocenie Sadu postępowanie prowadzone na podstawie art. 71a Prawa budowlanego nie mogło zakończyć się umorzeniem postępowania legalizacyjnego – bowiem w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania.

43 Biorąc pod uwagę powyższe – w ocenie Sądu organ wydając objęte skargą rozstrzygnięcie naruszył art. 105 w zw. Z art. 71a Prawa budowlanego i art. 7 oraz 77 Kpa.

44 Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit a i c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.