Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r., VII SA/Wa 26/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r., VII SA/Wa 26/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia oddala skargę

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "WINB") postanowieniem z [...] września 2016 r., znak: [...] działając na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku E. M. (dalej: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") z 30 czerwca 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: "PINB") dla [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu z [...] kwietnia 2011 r. znak [...].

3 W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżąca pismem z 17 września 2016 r. stanowiącym uzupełnienie pisma z 30 czerwca 2016 r., zwróciła się do WINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu. Wskazał, że wnioskodawczyni domaga się stwierdzenia nieważności zaświadczenia. W takiej sytuacji, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 grudniu 2010 r., I FSK 86/10) i doktryny, wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności byłoby niedopuszczalne. Czynności materialno-techniczne nie rozstrzygają bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów oraz w żadnym wypadku nie mają charakteru decyzji administracyjnych. Z uwagi na powyższe postanowił odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia PINB dla [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu z [...] kwietnia 2011 r. znak [...].

4 Od powyższego postanowienia zażalenie do WINB wniosła skarżąca, wskazując, że nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w ww. rozstrzygnięciu. Skarżąca w uzasadnieniu zażalenia podniosła, że zaświadczenie PINB z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu nie jest pismem, lecz powinno być decyzją, która podlega kontroli w ramach postępowania nadzwyczajnego.

5 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", GINB) postanowieniem z [...] listopada 2016 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie WINB z [...] września 2016 r., znak: [...].

6 W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą (postanowieniem) wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją (postanowieniem) organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Podniósł, że podstawę prawną postanowienia WINB stanowi art. 61 a § 1 K.p.a. Jednocześnie w rozpatrywanym przypadku, wystąpiła niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia z przyczyn przedmiotowych.

7 Organ odwoławczy wskazał, że z materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż M. M. właściciel "[...]" pismem z 1 kwietnia 2011 r. zwrócił się PINB dla miasta [...] z prośbą o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...] nr geod. działki [...] zrealizowanego na postawie pozwolenia na budowę - decyzji z [...] grudnia 2008 r. nr [...]. GINB podniósł, że PINB dla [...] wydał zaświadczenie z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...]o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu. Zaświadczenie dotyczyło segmentu "C" budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wraz z garażem przy ul. [...] w [...] zrealizowanego na postawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie PINB dla [...] nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji odnośnie wniesionego zawiadomienia dotyczącego wybudowanego segmentu "C" budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...]. Natomiast wydał zaświadczenie z [...] kwietnia 2011 r., [...]o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu.

8 Następnie GINB wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej zaświadczenie to nie wymagało formy decyzji ani postanowienia. Wyjaśnił również, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zaświadczenia z [...] kwietnia 2011 r. nie może być wszczęte z przyczyn przedmiotowych, bowiem wskazane zaświadczenie nie może być poddane weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności. Nie jest ono bowiem ani decyzją ani postanowieniem, jest to czynność materialno - techniczna. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania zaświadczenia zamyka tok czynności procesowych postępowania administracyjnego, a nie rozstrzyga o interesie prawnym czy obowiązku. Dlatego do postanowień wydanych w ramach postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów - normujących tryb stwierdzenia nieważności postanowienia.

9 W związku z powyższym GINB utrzymał w mocy postanowienie WINB z [...] września 2016 r. i stwierdził, że organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu, nie naruszył prawa.

10 Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd") złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie postanowienia GINB z [...] listopada 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w szczególności wydania w tej sprawie decyzji w miejsce zaświadczenia wydanego bez podstawy prawnej.

11 Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału, a w szczególności uznanie, że w sytuacji inwestora, który wystąpił o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, organ budowlany wydaje zaświadczenia zgodnie z art. 217 § 2 pkt. 2 K.p.a. a nie pkt 1 tegoż przepisu, który wymaga do wydania zaświadczenia konkretnego przepisu prawa budowlanego, a w szczególności art. 54 Prawa budowalnego, który takiej formy stanowiska organu budowalnego jak zaświadczenie, nie zawiera.

12 W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że brak jest uzasadnienia dlaczego wniesienie sprzeciwu przy zgłoszeniu obiektu wymaga wydania decyzji, a brak sprzeciwu już nie i jest czynnością materialno-techniczną. Podniosła również, że wszak brak sprzeciwu dla inwestora, właśnie tworzy nową sytuację prawną inwestycji, a mianowicie dopuszcza obiekt do użytku, potwierdza jego wybudowanie zgodnie z prawem. To stanowisko organu jest działaniem władczym i wymaga decyzji, a nie zaświadczenia, poświadczenia faktu już istniejącego w sensie prawnym i faktycznym, który przed wydaniem zaświadczenia nie istniał, obiekt był w budowie i tylko to zaświadczenie mogło potwierdzić. Taka decyzja oddziałuje na prawa innych stron i winna im być doręczona z pouczeniem, że służy od niej odwołanie, jeśli narusza ich prawa ogólnie obowiązujące.

13 GINB w odpowiedzi na skargę uznał jej zarzuty za niezasadne i wniósł o jej oddalenie.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

15 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

16 Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu z [...] kwietnia 2011 r. znak [...].

17 Kontrolowanym w sprawie postanowieniem z [...] listopada 2017 r. GINB utrzymał w mocy postanowienie WINB z [...] września 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia PINB dla [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i niewniesieniu sprzeciwu z [...] kwietnia 2011 r. znak [...], wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a.

18 Przepis art. 61a K.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, jak też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

19 Dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego uzależniona jest od istnienia przedmiotu tegoż postępowania, rozumianego, jako istnienie w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać podany weryfikacji. Natomiast brak decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona przesądza o braku przedmiotu postępowania, co uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego.

20 Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że taka właśnie sytuacja - brak w obrocie prawnym aktu administracyjnego, który miałby zostać zweryfikowany w postępowaniu nieważnościowym, zaistniała w niniejszym postępowaniu. Przedmiotowe zaświadczenie z [...] kwietnia 2011 r. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu. Nie konkretyzuje bowiem indywidualnych praw i obowiązków skarżącej.

21 Wskazać należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości uchylenia zaświadczenia, nawet jeżeli zawiera ono wady merytoryczne lub formalne. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się natomiast, że osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia, może dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, a później skarżyć postanowienie tego organu do sądu administracyjnego.

22 Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze.

23 Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369: dalej: "p.p.s.a."), Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne. Tym samym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.