Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2013 r., VII SA/Wa 258/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2013 r., VII SA/Wa 258/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. G. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]

3 listopada 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks

4 postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z

5 późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo

6 budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania K.

7 G.

8 - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

9 [...] nr [...] z dnia [...].09.2012 r. i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51

10 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego orzekł o stwierdzeniu wykonania obowiązku

11 nałożonego decyzją PINB w [...] nr [...] z dnia [...].07.2012 r polegającego na

12 przedstawieniu dokumentacji powykonawczej trafostacji oraz linii energetycznej,

13 zlokalizowanych na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...] gmina

14 [...].

15 Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż w związku z wnioskiem K.

16 G. o wydanie nakazu usunięcia naniesień na działce nr ewid. [...] w

17 [...] gmina [...] w postaci trafostacji i linii energetycznej. PINB w [...]

18 ustalił, że decyzją Kierownika Rejonowego w [...] z dnia [...].12.1996r. zostało

19 udzielone Zakładowi Energetycznemu w [...] pozwolenie na budowę linii w [...],

20 gm. [...]. Następnie decyzją z dnia [...].08.2010r. Wojewoda [...]

21 stwierdził nieważność w/w decyzji w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. Główny

22 Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2010r. utrzymał ww. decyzję w

23 mocy.

24 PINB w [...] zawiadomieniem z dnia [...].06.2012r. poinformował strony o

25 wszczęciu na wniosek K. G. postępowania administracyjnego w

26 sprawie usunięcia naniesień w postaci trafostacji i linii energetycznej.

27 Decyzją nr [...] z dnia [...].07.2012r., nałożono na podstawie art. 51 ust. 1 pkt

28 2 Prawa budowlanego na [...] S.A. Oddział w [...] obowiązek

29 przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentacji powykonawczej trafostacji oraz

30 linii energetycznej. W dniu [...].08.2012 r. inwestor przedłożył dokumentację. W związku

31 z czym decyzją z dnia [...].09.2012 r., organ powiatowy stwierdził wykonanie obowiązku

32 nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...].07.2012 r. i odmówił wydania decyzji

33 nakazującej rozbiórkę naniesień w postaci trafostacji i linii energetycznej,

34 zlokalizowanych na terenie w/w nieruchomości.

35 W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

36 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo orzekł o stwierdzeniu

37 wykonania obowiązku. Sporna linia energetyczna została wybudowana na podstawie

38 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].12.1996 r. udzielającej

39 Zakładowi Energetycznemu w [...] pozwolenia na budowę linii energetycznej w

40 [...], gm. [...]. Część robót budowlanych polegających na budowie stacji

41 transformatorowej oraz napowietrznej linii energetycznej objętych w/w decyzją

42 zaprojektowana została i przebiega przez działkę nr ewid. [...] w [...]. Decyzją z

43 dnia [...].08.2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w decyzji w części

44 dotyczącej działki nr ewid. [...]. Jednakże stwierdzenie nieważności decyzji o

45 pozwoleniu na budowę nie skutkuje tym, że budowa obiektu jest nielegalna od samego

46 początku. Inwestor wybudował sporną linię energetyczną, wtedy kiedy legitymował się

47 prawomocnym rozstrzygnięciem organu administracji architektoniczno - budowanej o

48 pozwoleniu na budowę. Z tego powodu nie można zarzucić inwestorowi samowoli

49 budowlanej.

50 W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż istnieje możliwość

51 doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, postępowanie ma charakter

52 dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51

53 ustawy Prawo budowlane. Decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych

54 czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu

55 zgodnego z prawem nie kończy jednak postępowania, a jedynie pierwszy jego etap.

56 Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy

57 orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku albo w przypadku jego niewykonania,

58 nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego.

59 W ocenie organu II instancji, organ powiatowy prawidłowo prowadził

60 postępowania w przedmiotowej sprawie w oparciu o tryb określony w art. 51 Prawa

61 budowlanego, gdyż w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zasadnym

62 jest, aby organ nadzoru budowlanego wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa

63 budowlanego, nakładającą na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentacji

64 powykonawczej spornej inwestycji. Taka dokumentacja umożliwiłaby bowiem ustalenie

65 przez PINB w [...] czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie ze

66 sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami prawa i czy można ją pozostawić w

67 obecnym kształcie czy też konieczne jest wdrożenie procedury naprawczej w celu

68 doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego i prawnego.

69 Decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku kończy postępowanie naprawcze,

70 przewidziane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, czyniąc tym samym zadość

71 powinności doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z

72 prawem.

73 Wydając zaskarżoną decyzję organ powiatowy, po analizie dostarczonej

74 dokumentacji powykonawczej, stwierdził, że roboty budowlane związane z budową linii

75 energetycznej oraz trafostacji na terenie działki o nr ew. [...] w [...] zostały

76 wykonane zgodnie z zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]

77 z dnia [...].12.1996 r. projektem budowlanym. Mając jednakże na uwadze, iż przepisy

78 prawa budowlanego nie przewidują wydania równocześnie decyzji stwierdzającej

79 wykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i

80 odmawiającej wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, jak to ma miejsce w skarżonym

81 rozstrzygnięciu, zdaniem organu II instancji należało uchylić skarżoną decyzję i orzec o

82 stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzja nr [...] z dnia [...].07.2012 r.

83 Organ wskazał, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie w obecnym brzmieniu stanowi

84 odpowiedź na wniosek skarżącego dotyczący usunięcia przedmiotowej linii

85 energetycznej i trafostacji z działki stanowiącej jego własność. Brak jest jednak podstaw

86 do jednoczesnego orzeczenia wykonania obowiązku i do odmowy nakazu rozbiórki.

87 Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

88 Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu

89 Administracyjnego w Warszawie K. G. wnosząc o jej uchylenie.

90 Zaskarżonej decyzji zarzucił:

91 - naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak

92 wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Pozwolenie na

93 budowę, na podstawie którego wykonano trafostację i linię energetyczną na działce nr

94 [...] w [...] gmina [...], zostało wycofane z obrotu prawnego wskutek

95 stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotowe pozwolenie stanowi przesłankę

96 rozpoczęcia inwestycji budowlanej i jej zakończenia zgodnie z przepisami prawa.

97 Podstawą wydania tego pozwolenia jest projekt budowlany. W związku ze

98 stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę, szczegółowej analizie pod

99 względem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją o

100 warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska i

101 innymi kryteriami wymaganymi przez prawo budowlane, winien być poddany projekt

102 budowlany. Stwierdzenie przez organ, iż obowiązek przedstawienia dokumentacji

103 powykonawczej został wykonany przez [...] S.A. i że dokumentacja ta jest

104 zgodna z projektem budowlanym jest niewystarczające, z uwagi na fakt nie wykazania,

105 że sam projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami prawa;

106 - naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez

107 brak rzetelnego rozważenia przez organ II instancji zarzutu podniesionego w odwołaniu

108 od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września

109 2012 roku nr [...]. Brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę

110 załatwienia sprawy godzi w zaufanie strony do organów władzy publicznej. W tym

111 zakresie organ II instancji wskazał jedynie, iż zarzuty są niezasadne, a nadto, że organ I

112 instancji wyraźnie podał w uzasadnieniu decyzji, iż dokumentacja powykonawcza jest

113 zgodna z projektem budowlanym. Organy prowadzące postępowanie nie wskazały na

114 przesłanki takiego ustalenia, jak również nie dokonały analizy zgodności projektu

115 budowlanego z wymaganiami prawnymi. Brak jest wskazania, jaka dokumentacja

116 powykonawcza została przedstawiona, w jakim zakresie odpowiada ona nałożonemu

117 na [...] S.A. obowiązkowi, sposobu analizy przedstawionej dokumentacji i

118 tym samym uznania, iż urządzenia elektroenergetyczne zostały wykonane zgodnie z

119 projektem budowlanym, a nadto w jakim zakresie materiał dowodowy odpowiada

120 normom z art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

121 W ocenie skarżącego stwierdzenie przez organ, iż obowiązek przedstawienia

122 dokumentacji powykonawczej został wykonany przez [...] S.A. i że

123 dokumentacja ta jest zgodna z projektem budowlanym jest niewystarczające, z uwagi

124 na fakt nie wykazania, że sam projekt budowlany został sporządzony zgodnie z

125 przepisami prawa. W ocenie strony, organy prowadzące postępowanie winny ustalić

126 czy projekt budowlany został przygotowany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej,

127 wymaganiami stawianymi przez przepisy prawa i sztuką budowlaną. Brak podjęcia

128 przedmiotowych czynności, będące sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania w

129 sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, spowodował, iż organ - wydając

130 decyzję - nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy.

131 Nadto, w ocenie skarżącego organ II instancji nie rozważył w sposób rzetelny

132 zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru

133 Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012 roku nr [...]. Brak wyjaśnienia

134 zasadności przesłanek stanowiących podstawę załatwienia sprawy godzi w zaufanie

135 strony do organów władzy publicznej. W tym zakresie organ II instancji wskazał jedynie,

136 iż zarzuty są niezasadne, a nadto, że organ I instancji wyraźnie podał w uzasadnieniu

137 decyzji, iż dokumentacja powykonawcza jest zgodna z projektem budowlanym.

138 Jednakże jak już zostało wyżej przedstawione, organy prowadzące postępowanie nie

139 dokonały analizy projektu budowlanego przez określone kryteria, chociaż projekt ten

140 stanowił podstawę wydania pozwolenia na budową urządzeń na działce K.

141 G., które następnie zostało uchylone w związku ze stwierdzeniem

142 nieważności.

143 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując

144 dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w

145 uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

146 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

147 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

148 administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne

149 sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji

150 publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod

151 względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to z kolei, że w

152 postępowaniu sądowoadminisiracyjnym kontroluje się prawidłowość zastosowania

153 przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz

154 trafność wykładni tych przepisów.

155 Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30

156 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012

157 r., poz. 1270, zw. dalej p.ps.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc

158 jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

159 W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż decyzja udzielająca pozwolenia na

160 budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej

161 nieważności decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie

162 działki nr ewid. [...] z powodu rażącego naruszenia prawa tj art. 32 Prawa

163 budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 grudnia 1996r. Zgodnie z

164 ówczesnym brzmieniem przepisu art. 32 ust.2 pkt. 4 pozwolenie na budowę mogło być

165 wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na

166 cele budowlane.

167 Ustawodawca uzależniał więc wydanie pozwolenia na budowę, od wykazania

168 przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

169 Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] inwestor - Zakład

170 Energetyczny w [...], którego następcą prawnym jest [...] S.A.

171 zrealizował inwestycję nie dysponując zgodą właściciela działki.

172 Po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę trafostacji i linii

173 energetycznej na działce [...] Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w

174 [...] na wniosek właściciela działki, K. G. wszczął postępowanie

175 administracyjne wydając decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. o nałożeniu na

176 [...] S.A. obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonawczej

177 trafostacji oraz linii energetycznej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 7 ustawy z

178 dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. z2010r. nr 243 poz. 1623).

179 Po wykonaniu przez inwestora nałożonego na niego obowiązku [...]

180 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym od

181 kolejnej decyzji Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]

182 listopada 2012 na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7

183 Prawa budowlanego orzekł o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją

184 PINB w [...] nr [...] z dnia [...].07.2012 r. polegającego na przedstawieniu

185 dokumentacji powykonawczej trafostacji oraz linii energetycznej, zlokalizowanych na

186 terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...] gmina [...].

187 Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że z uwagi na

188 zrealizowanie inwestycji jeszcze przed usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na

189 budowę nie można było mówić w takim przypadku o samowoli budowlanej polegającej

190 na budowie stacji trafo i linii energetycznej na działce [...].

191 Orzecznictwo sądowe wydaje się być zgodne w poglądzie, że w przypadku gdy

192 obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu

193 na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (jak miało to

194 miejsce w niniejszej sprawie), nie można uznać, że obiekt budowlany został

195 realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art.

196 48 prawa budowlanego. Nie można również prowadzić postępowania naprawczego na

197 podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego skoro w tym trybie postępowanie

198 prowadzone może być tylko w odniesieniu do inwestycji będącej przed lub trakcie

199 realizacji.

200 W tej sytuacji pozostała jedynie możliwość prowadzenia postępowania

201 naprawczego w oparciu o przepis art. 51 prawa budowlanego co również słusznie

202 uczynił organ wszczynając postępowanie na wniosek strony na podstawie art. 51 ust.

203 7 Prawa budowlanego. Celem przepisu art. 51 jest przywrócenie inwestycji do stanu

204 zgodnego z prawem.

205 Na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 stosuje się

206 odpowiednio, co oznacza, że wydanej w tych warunkach decyzji nie poprzedza

207 postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót. Z przepisów tych nie

208 wnika wyraźnie, czy organ nadzoru budowlanego powinien w ramach tego

209 postępowania dokonać oceny, czy inwestor posiada prawo do dysponowania

210 nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta nie jest jednoznaczna, dlatego też

211 nawet w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje rozbieżność stanowisk w tym

212 zakresie. Według jednego nurtu orzeczniczego, ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy -

213 Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu

214 zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie

215 cywilnego. W konsekwencji, wobec braku jednoznacznej dyspozycji w art. 51

216 obowiązkiem legitymowania się prawem do terenu inwestycyjnego może dojść do

217 zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa

218 własności. W takim jednak przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw

219 przed sądem powszechnym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z

220 dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 523/01, ONSA 2004, Nr 2, poz. 54, wyrok

221 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r., sygn.

222 akt IV SA 5200/03, Lex nr 189015). Stanowisko to zgodne jest ze stanowiskiem

223 zarówno organu odwoławczego, jak i inwestora.

224 Według innego nurtu, zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w

225 uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r. II OSK 967/08 LEX nr 898201, za

226 prawidłową uznać należy wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane,

227 zobowiązującą organ administracji do badania tytułu prawnego do dysponowania przez

228 inwestora nieruchomością. Również w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. II OSK 603/07

229 LEX nr 510794 stwierdzono, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do

230 stanu zgodnego z prawem, nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu

231 zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu

232 zgodnego z prawem" jest jedno.

233 Przychylając się do stanowiska prezentowanego w ramach drugiego nurtu

234 orzeczniczego w tym przedmiocie, wskazać należy, iż w jego ramach słusznie

235 akcentuje się to, że celem postępowania naprawczego jest przywrócenie stanu

236 zgodnego z prawem, które nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu

237 zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie. Pojęcie "stanu zgodnego z

238 prawem" jest bowiem jedno i musi być, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości,

239 jednakowe dla wszystkich podmiotów (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu

240 Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 603/07,

241 www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4

242 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1160/06, Lex nr 374725).

243 Ustawodawca nie sformułował wprawdzie w treści tego przepisu w sposób

244 bezpośredni obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do

245 dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz systemowa i celowościowa

246 wykładnia normy zawartej w tym przepisie prowadzi do wniosku, iż w sytuacji gdy

247 postępowanie prowadzone na jego podstawie dotyczy robót budowlanych inwestor

248 powinien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

249 Obowiązek taki wynika ponadto z konieczności badania przez organ nadzoru

250 budowlanego zaistnienia przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 powołanej ustawy i podjęcia

251 decyzji odnośnie zastosowania właściwego trybu oraz konstrukcji tego przepisu.

252 W myśl art. 51 ust. 7 właściwy organ stosuje odpowiednio przepisy ust. 1 pkt. 1 i

253 2 oraz ust. 3 art. 51 jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art.

254 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 a więc

255 m. innymi w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

256 Zatem właściwy organ w drodze decyzji:

257 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu

258 budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

259 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót

260 budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu

261 zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

262 Jeżeli wiec organ nałożył określone obowiązki to po upływie terminu lub na

263 wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w

264 ust. 1 pkt 2, i wydaje stosowne decyzję:

265 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

266 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych

267 robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu

268 do stanu poprzedniego.

269 W niniejszej sprawie organ wydając decyzję w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1

270 Prawa budowlanego nie rozważył, czy rzeczywiście jest to właściwa podstawa prawna

271 w stanie faktycznym sprawy. Przecież jest faktem, że inwestycję, wprawdzie

272 zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę, ale bez tytułu prawnego do gruntu.

273 Faktem jest również stwierdzenie nieważności pozwolenia właśnie z tego tytułu.

274 Przepis art. 51 Prawa budowlanego był wielokrotnie zmieniamy, jednak regulacja

275 zawarte w ust. 1 pkt. 2 miała zawsze na celu doprowadzenie wykonywanych

276 (wykonanych) robót budowlanych "do stanu zgodnego z prawem". Obowiązku

277 doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o

278 którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga również wykazania się

279 prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ten obowiązek wynika z

280 przepisów Prawa budowlanego. Ponadto w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie,

281 mamy do czynienia ze zrealizowaną inwestycją nie uzasadnione było nałożenie

282 obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonanwczej bo nie wynika to z pkt. 2 ust.

283 1 art. 51.

284 Sytuacje, w których przewidziano stosowanie art. 51 Prawa budowlanego, są to

285 przypadki kiedy zostały naruszone przepisy prawa i nałożenie na inwestora określonych

286 obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego

287 z prawem, nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem

288 tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest

289 jedno. Pojęcie "stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać czego innego dla tych,

290 którzy te przepisy naruszyli, na co trafnie zwraca się uwagę w zaskarżonym wyroku.

291 Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej po jej wykonaniu, zdejmuje co

292 prawda ze strony wykonującej tę decyzję odium bezprawności działania, ale nie zwalnia

293 strony z obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, który to

294 stan dla wszystkich podmiotów musi być rozumiany jednakowo (art. 32 Konstytucji RP).

295 Odrębną kwestią niezależną od tego jest roszczenie odszkodowawcze przysługujące

296 stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji, którego

297 można dochodzić w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

298 Jeżeli nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w trybie art.

299 51 ust. 1 pkt 2, to powinien organ wydać decyzję na podstawie pkt 1 tego przepisu,

300 czego nie można wykluczyć również i w niniejszej sprawie.

301 W tej sytuacji nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc

302 postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w

303 szczególności, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do

304 terenu na cele budowlane /art. 4 Prawa budowlanego/, skorzysta z uprawnienia

305 określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego

306 rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku

307 podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie

308 dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane.

309 Sprawę w postępowaniu naprawczym może zakończyć wydanie decyzji

310 nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu

311 budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ta

312 decyzja z woli ustawodawcy nie została związana z uprzednim żądaniem od inwestora

313 złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane,

314 pomimo iż np. "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" a nawet rozbiórka,

315 może się wiązać z wykonaniem robót budowlanych. Wystarczające dla prawidłowego

316 wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 jest wykazanie, iż stan

317 faktyczny sprawy wymaga takiego rozstrzygnięcia. Wydanie takiego rozstrzygnięcia

318 wchodzi w rachubę, jeżeli nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust.

319 1 pkt 2-patrz uchwała NSA 10 stycznia 201 Ir. II OPS 2/10

320 W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego, rozważając możliwość

321 zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub 51 ust. 1 pkt.2 Prawa budowlanego, powinien

322 dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym

323 również prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ramach

324 wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

325 Dopiero dokonanie takich ustaleń umożliwi podjęcie decyzji o możliwości legalizacji

326 robót lub nakazu ich rozbiórki obiektu.

327 Ustawodawca wymaga, aby w postępowaniu legalizacyjnym ocenić zgodność

328 wykonanych samowolnie robót z przepisami prawa budowlanego. Należy w tym miejscu

329 zauważyć, że organ nadzoru budowlanego, jako posiadający niezbędną wiedzę w

330 danym zakresie, w niektórych sytuacjach może również poprzestać na własnej ocenie

331 jakości wykonanych robót budowlanych bez konieczności domagania się uzupełnienia

332 dokumentacji.

333 Z akt sprawy wynika, iż w niniejszej sytuacji nie wystąpiła konieczność nałożenia

334 obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ponieważ nie było

335 potrzeby wykonywania jakichkolwiek czynności ze względu na brak wątpliwości co do

336 poprawności wykonanych prac pod względem techniczno - budowlanym.

337 Rozpoznając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej

338 ocenę prawną oraz ocenę i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku

339 W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 p.p.s.a.

340 należało orzec jak w sentencji wyroku.

341 O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.