Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2532/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2532/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018, poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia 15 maja 2019r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r., którą nakazano A. i H.K. rozbiórkę budynku tartaku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na dz. ew. nr [...], nr [...] w P., gmina [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r.

3 W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż A. K.wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., wskazując na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

4 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołał przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi: " gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ".

5 W kontekście tego przepisu organ przypomniał, że toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 25 sierpnia 1998r. Postępowanie to zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r.

6 W wyniku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...] sierpnia 2011r., utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] czerwca 2011r.

7 Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wyrokiem z dnia 16 lutego 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2312/11 skargę oddalił. Wyrok ten jest prawomocny.

8 Wobec powyższego organ stwierdził, że obecny wniosek A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. został wniesiony w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższe czyni niedopuszczalnym ponowne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r.

9 Wszczęcie postępowania, a następnie wydanie decyzji w tej sprawie, spowodowałoby, że decyzja obarczona byłaby kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

10 Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją.

11 Dlatego, organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r.

12 [...] WINB stwierdził, że nie jest również uprawniony do odniesienia się do stawianych przedmiotowej decyzji zarzutów, jako że odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym.

13 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

14 W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podniósł, że Urząd Rejonowy w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., nakazał A. i H.K. rozbiórkę budynku tartaku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...], nr [...] w P., gmina [...].

15 Po wszczęciu na wniosek A. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., [...] WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r.

16 GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.

17 WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2312/11 oddalił skargę A[...] K[...] na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2011 r.

18 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepis art. 61 a k.p.a. dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym.

19 Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi między innymi wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności.

20 GINB wyjaśnił, że decyzja Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., była już weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym, zakończonym decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności.

21 Wskazał, że jeżeli poprzednio, na żądanie strony, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, to nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie.

22 Kolejna decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną) i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 547/08).

23 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] wniosła A. K. zarzucając mu naruszenie:

24 - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów zawartych w zażaleniu ;

25 - art. 61a k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 a. przez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania, w sytuacji gdy nie zaistniały podstawy do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji;

26 - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy tj. stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

27 Skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

28 W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu [...] sierpnia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydał decyzję nakazującą A. i H. K. rozbiórkę budynku tartaku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działkach nr [...], [...] w miejscowości P., gmina [...].

29 Jak wynikało z uzasadnienia tej decyzji budynek tartaku znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Zgodnie z obowiązującym ówcześnie planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. budynek tartaku znajdował się częściowo w terenach zabudowy mieszkalno - usługowej z dopuszczeniem usług i rzemiosła o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalizacji oznaczonej symbolem 15 MNU i częściowo w terenach usług turystyki i wypoczynku, oznaczonego symbolem 20 UT.

30 W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 77 § 1 k.p.a.

31 Kierownik Urzędu Rejonowego nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych co do charakteru obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki.

32 Kwalifikacji obiektu budowlanego należało dokonać według przepisów ustawy Prawo budowlane. Najistotniejszym było rozstrzygnięcie, czy w dacie wydawania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], obiekt będący przedmiotem postępowania można było uznać za budynek.

33 Przepisy ustawy Prawo budowlane zawierają definicję legalną budynku. Obiekt budowlany bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem nie może być uznawany za budynek. (Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 43.)

34 Tartak w chwili wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. pozbawiony był cech, które charakteryzują budynek. Nie posiadał ścian, nie był wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych.

35 Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach postępowania egzekucyjnego, stanowiącej załącznik do protokołu kontroli - oględzin PINB z dnia 17 października 2008 r., wynika, że obiekt nie był wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Po wydaniu decyzji z dnia 25 sierpnia 1998 r. nie dokonywano zmian w obiekcie budowlanym (tartaku) skutkujących zmianą kwalifikacji.

36 Kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną powodującą jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

37 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zamiast wydawać postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powinien uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy, tj. stwierdzić nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...].

38 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

39 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

40 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

41 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

42 Skarga jest bezzasadna.

43 Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

44 Inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, może być żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz ostatecznie rozstrzygniętej.

45 Nie jest kwestionowane, że już wcześniej z wniosku skarżącej z dnia 8 czerwca 2010r. (data wpływu do organu) toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r.

46 Postępowanie to zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r.

47 W wyniku postępowania odwoławczego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] czerwca 2011r.

48 Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wyrokiem z dnia 16 lutego 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2312/11 skargę oddalił. Wyrok ten jest prawomocny.

49 W tym stanie faktycznym zasada "res iudicata" stanowiła przeszkodę we wszczęciu ponownego postępowania z wniosku skarżącej z dnia 15 maja 2019r., wobec wcześniejszej konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy.

50 Dla ustalenia "res iudicata" istotne było stwierdzenie tożsamości sprawy zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r.

51 O tożsamości można mówić wówczas, gdy istnieje identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. W analizowanym postępowaniu wszystkie te elementy wykazują tożsamość.

52 Kolejna decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną) i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności.

53 Prawidłowe było również wskazanie organu, że nie był on uprawniony do odniesienia się do stawianych przedmiotowej decyzji zarzutów, jako że odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym.

54 W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

55 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.