Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., VII SA/Wa 2427/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., VII SA/Wa 2427/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi T. G. i E. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. G. i E. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]

3 września 2013r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14

4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267),

5 dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r.,

6 Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. i T. G. -

7 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] sierpnia 2013 r., (nr [...]) nakazującą rozbiórkę ogrodzenia między

8 działkami nr ew. [...] i [...], położonymi w C., gm. M.

9 Organ wskazał, że o zbadanie legalności ww. ogrodzenia, wystąpił M.

10 O.. W dniu [...] czerwca 2013 r. podczas oględzin organ powiatowy ustalił, że na

11 działce nr [...] wzniesiono ogrodzenie o długości ok. 51,1 mi zmiennej wysokości od

12 ok. 2 m do 2,30 m od poziomu terenu. Ogrodzenie od strony północno zachodniej dług.

13 ok. 4,30 m jest murowane, przykryte dachówką o wys. ok. 2 m od poziomu terenu.

14 Pozostałe ogrodzenie długości ok. 46,80 m składa się ze słupków betonowych

15 punktowo zabetonowanych w gruncie, na których obsadzono płyty betonowe pełne.

16 Inwestor oświadczył, że ogrodzenie wybudował w kwietniu 2013 r., bo stare ogrodzenie

17 było w złym stanie technicznym. Podał przy tym, że ze względu na niski poziom terenu i

18 wysoki poziom wód gruntowych będzie podwyższał teren w dolnej części działki

19 Zdaniem organu, organ powiatowy prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny

20 sprawy.

21 Z materiału dowodowego wynika, że ww. ogrodzenie stanowi urządzenie

22 techniczne związane z budynkami na działce inwestycyjnej. Usytuowanie ogrodzenia

23 wypełnia zatem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec braku zgłoszenia inwestor

24 dopuścił się samowoli budowlanej w części ogrodzenia przekraczającej wysokość

25 2,20m.

26 Niezależnie, ogrodzenie narusza obowiązujący miejscowy plan

27 zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi C. (uchwała nr [...]

28 Rady Gminy w M. z dnia [...] maja 2004 r.). Zgodnie z § 2 ust. 5 pkt 11 ww.

29 planu ogrodzenia działek winny być ażurowe, o wysokości do 1,5 m ponad poziom

30 terenu, chyba, że ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów stanowią inaczej.

31 Natomiast ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów w § 3 ww. planu nie

32 wprowadzają odmiennych zapisów w tym zakresie.

33 Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do podstawy

34 rozstrzygnięcia, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Podał,

35 powołując się na orzecznictwo, że jeżeli zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa

36 budowlanego, a roboty budowlane zakończono, to bezpośrednio stosuje art. 51 ust. 1

37 Prawa budowlanego. Następnie stwierdził, powołując orzecznictwo, że możliwość

38 zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 zachodzi wówczas, gdy organ ustali, że jest możliwe

39 wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych. Organ winien więc zbadać,

40 czy roboty są zgodne z przepisami i jakie czynności należy podjąć w celu ich

41 doprowadzenia do zgodności z prawem. W przeciwnym wypadku organ ma obowiązek

42 nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie do stanu

43 poprzedniego.

44 Organ powiatowy prawidłowo zatem nałożył obowiązek wykonania rozbiórki na

45 podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż nie było możliwości nałożenia

46 obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2. Demontaż części ogrodzenia do wysokości 1,5 m nie

47 usunie bowiem niezgodności z planem, w zakresie obowiązku wznoszenia wyłącznie

48 ogrodzeń ażurowych. Nałożenie wykonania robót, które doprowadzą ogrodzenie do

49 stanu zgodnego z przepisami prowadziłoby w istocie do nakazu wykonania nowego

50 ogrodzenia.

51 Odnosząc się do wniosku nakazania rozbiórki jedynie ogrodzenia sąsiada

52 wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego badają obiekty budowlane pod kątem

53 zgodności z przepisami prawa budowlanego, nie oceniają ich zgodności w odniesieniu

54 do obiektów podobnych znajdujących się w ich otoczeniu.

55 Organ odwoławczy stwierdził, iż skarżoną decyzję wydano na podstawie

56 całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o prawidłową interpretację prawa

57 materialnego i procesowego. Nie ma zatem podstaw do podważania jej treści.

58 Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i T. G. i zaskarżając ją

59 w całości zarzucili naruszenie przepisów:

60 1. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 kpa

61 poprzez nieuchylenie decyzji PINB wydanej bez obligatoryjnego zawiadomienia z art.

62 10 kpa uniemożliwiając w ten sposób złożenie wniosków dowodowych;

63 2. prawa procesowego, tj. art. 7, 77, 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i

64 rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie wysokości ogrodzenia, nie zważając na

65 wysokość gruntu sąsiada, jak i częściowe wymycie gruntu przez wodę opadową, co

66 miało bezpośredni wpływ na ogólną wysokość ogrodzenia,

67 3. postępowania, tj. art. 80 kpa poprzez dokonanie oceny sprawy na podstawie

68 niepełnego materiału dowodowego polegające m.in. na niezwróceniu się o interpretację

69 zapisów planu odnośnie ażurowości i usytuowania ogrodzeń,

70 4. postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kpa w zw. z art.

71 107 § 1 kpa poprzez wydanie nakazu rozbiórki ogrodzenia również w części, która nie

72 jest własnością skarżących zamiast innej właściwe stronie;

73 5. postępowania tj. art. 8 kpa poprzez naruszanie szeregu przepisów prawa,

74 6. prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy poprzez jego niezastosowanie

75 polegające na uznaniu, że nie ma możliwości technicznych i prawnych wykonania

76 czynności lub robót budowlanych doprowadzających ogrodzenie do stanu zgodnego z

77 prawem.

78 Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji.

79 Zdaniem skarżących, organ naruszył art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 10 kpa poprzez

80 jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy błędnej decyzję PINB, który nie zapewnił

81 stronom przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych

82 dowodów i materiałów. Skarżący zostali pozbawieni możliwości złożenia wniosków

83 dowodowych: z ponownych oględzin na okoliczność prawidłowego ustalenia wysokości

84 ogrodzenia, dowodu z dokumentów potwierdzających, że nie są właścicielami

85 ogrodzenia murowanego o długości 4,30 m, dowodu z dokumentów odnośnie stopnia

86 ażurowości ogrodzeń i miejsc ich budowy zgodnie z interpretacjami uprawnionych

87 organów, dowodu z opinii biegłego na okoliczność możliwości technicznych

88 doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem.

89 Organ naruszył ponadto art. 7, 77, 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące

90 zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, ograniczając się jedyne do oględzin.

91 Wysokość ogrodzenia ustalił w sposób mało szczegółowy, poprzez podanie

92 przybliżonej wysokości od ok. 2 m do ok. 2,30 m. Pominął wysokość gruntu po stronie

93 sąsiada i fakt, że w części ogrodzenia grunt wymył deszcz. Te zaokrąglone kilka

94 centymetrów zaważyło na rozstrzygnięciu. Przypomnieli, że T. G. już w

95 odwołaniu wspomniał, że starał się dostosować ogrodzenie do ogrodzenia sąsiada

96 które ma 2 m. Organ uznał, że ogrodzenie częściowo jest zgodne z prawem, jednak nie

97 znalazło to odzwierciedlenia w decyzji.

98 W ocenie skarżących naruszenie art. 80 kpa polegało na dokonaniu oceny na

99 podstawie niepełnego materiału dowodowego, w sposób wybiórczy i stronniczy. Organ nie wystąpił o interpretację zapisów miejscowego planu do uprawnionych organów

100 odnośnie ażurowości i sytuowania ogrodzeń. Stwierdzili, że ażurowość nigdy nie będzie

101 równa 100%, gdyż ogrodzenia w gminie nie mogłyby być montowane na podmurówce,

102 ani słupkach podtrzymujących przęsła czy siatkę i z technicznego punktu widzenia,

103 byłoby niewykonalne. Ogrodzenia w ogóle by nie powstawały jako sprzeczne z planem.

104 Dodatkowo plan mówi o "ogrodzeniu" a nie o "ogrodzeniach". Uchwałodawcy chodziło

105 zatem tylko o ogrodzenie od strony ulic, placów, itp. w celu zachowania ładu, estetyki

106 przestrzeni gminnej położonej w sąsiedztwie ulic, placów. Wątpliwym wydaje się by

107 zapis ten dotyczył wszystkich ogrodzeń, np. pomiędzy sąsiadami, z tyłu posesji, altan

108 grillowych, rabat, czy wybiegów dla psów. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby

109 absurdem i wkraczałoby w kompetencje ustawodawcy, który ustanowił ogrodzenie

110 pomiędzy działkami, bez potrzeby zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, do

111 wysokości 2,20 m. W Gminie M. budowa ogrodzeń ponad 1,5 m byłaby

112 w ogóle zakazana, a w chwili obowiązywania aktualnego planu powstało wiele

113 ogrodzeń powyżej 1,5 m i nie jest to kwestionowane.

114 Nadto, organ naruszył art. 28 kpa w zw. z art. 107 kpa obejmując nakazem

115 również ogrodzenie, które nie jest własnością skarżących, zamiast do właściwej strony.

116 Organ wyraźnie wyróżnia dwie części ogrodzenia, jednak pomimo uwag T.

117 G., nie dokonuje koniecznych ustaleń. Ogrodzenie w części 4.30 m nie należy do

118 skarżących. Wykonanie decyzji naraziłoby skarżących na konsekwencje związane z

119 naruszeniem przepisów karnych i odpowiedzialności odszkodowawczej wobec

120 właściciela ogrodzenia. Zauważyli, że ogrodzenie w tej części nie było objęte wnioskiem

121 M. O.

122 Organ złamał zasadę z art. 8 kpa w związku z szeregiem uchybień procesowych,

123 braków dowodowych, dowolną oceną materiału, skierowaniem decyzji do osób

124 niewłaściwych.

125 Doszło również do istotnego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

126 Organ stwierdza, że nie jest możliwe wykonanie czynności lub robót budowlanych, które

127 by pozwoliły na doprowadzenie zadaszenia do stanu zgodnego z prawem.

128 Przedmiotem postępowania nie było żadne zadaszenie lecz organowi chodziło, o to że

129 nie jest możliwe doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Nie

130 poczyniono ustaleń co do możliwości wykonania czynności lub robót budowlanych w

131 celu doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Najprostszym

132 rozwiązaniem byłoby powołanie biegłego. Jeżeli ogrodzenie stanowią płyty betonowe

133 wsuwane w betonowe słupy to wystarczy je częściowo zdemontować zastępując

134 płytami ażurowymi a słupy ponad żądaną wysokość obciąć.

135 Na podstawie art. 200 ppsa skarżący wnieśli o nieobciążanie ich kosztami

136 postępowania z uwagi na to, że potrzeba wniesienia skargi wynika z potrzeby obrony

137 naruszonych praw. Dodali, że ponieśli znaczne koszty związane z budową ogrodzenia

138 co w perspektywie ewentualnej rozbiórki i ponownej budowy generować będzie dalsze

139 koszty, trudne do poniesienia dla prowadzonego gospodarstwa domowego i osób

140 znajdujących się na utrzymaniu skarżących.

141 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko

142 przedstawione w zaskarżonej decyzji.

143 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

144 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd

145 naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub

146 istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy

147 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.

148 U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa.

149 W świetle powołanych kryteriów skarga jest zasadne, jednak nie wszystkie z

150 zarzutów zasługiwały na uwzględnienie.

151 Poddaną kontroli Sądu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru

152 Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru

153 Budowlanego w M. nakazującą skarżącym - w trybie art. 51 ust. 1

154 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego rozbiórkę ogrodzenia w opisanym

155 zakresie.

156 Przypomnieć zatem trzeba, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1

157 Prawa budowlanego, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź

158 rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu

159 poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego tylko w sytuacjach, gdy

160 nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź

161 już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa

162 budowlanego, innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości

163 doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji

164 wymienionych w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego (por. red. A Gliniecki, Prawo

165 budowlane. Komentarz, Warszawa 2012, s. 491).

166 Orzeczony nie tylko na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz

167 rozbiórki powinien być zatem poprzedzony wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym

168 mającym na celu ustalenie, czy w istocie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie

169 prawa. Dlatego obowiązkiem organu jest jednoznaczne wyjaśnienie, że nie jest możliwe

170 przeprowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa

171 budowlanego. Dopiero wyeliminowanie dopuszczalności doprowadzenia spornego

172 ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem umożliwiałoby wydanie decyzji rozbiórkowej,

173 w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane.

174 Nakaz rozbiórki jest bowiem najdalej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów

175 Prawa budowlanego. Dlatego też stosując tego typu przepis (art. 51 ust. 1 pkt 1), należy

176 uprzednio rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz

177 rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do

178 przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

179 Wprawdzie zasadnie organy wskazały, że w niniejszej sprawie znajdował

180 zastosowanie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, skoro sporne

181 ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa

182 budowlanego, niemniej z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. nie wykazały

183 jednoznacznie, czy np. ze względu na konstrukcję i wsuwane w tą konstrukcję płyty

184 betonowe, nie ma technicznych możliwości do doprowadzenia wykonanych robót

185 budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym § 2 ust. 5 pkt 11 obowiązującego na

186 tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi

187 C. (uchwała nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...]

188 maja 2004 r.).

189 Zdaniem Sądu, samo stwierdzenie organów, że demontaż części ogrodzenia do

190 wysokości 1,5 m nie usunie niezgodności z planem, w zakresie wznoszenia wyłącznie

191 ogrodzeń ażurowych, jak i wskazanie, że nakaz wykonania takich robót prowadziłoby w

192 istocie do wykonania nowego ogrodzenia, bez analizy materiału dowodowego, a w

193 szczególności konstrukcji jak i materiałów budowlanych z jakich ogrodzenie to

194 wykonano, w tym możliwości zastąpienia płyt pełnych płytami ażurowymi, należało

195 ocenić jako co najmniej przedwczesne.

196 Ponadto, wydając nakaz organy nie wyjaśniły, czy nakazem tym winna być

197 objęta również część ogrodzenia o długości 4, 39 m, przykryta dachówką ceramiczną.

198 Skarżący podnieśli bowiem, że nie sąjego inwestorami, ani właścicielami.

199 W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy

200 będzie zbadanie możliwości doprowadzenia wykonanych przez skarżących robót

201 budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z uwzględnieniem konstrukcji ogrodzenia

202 oraz w zależności od poczynionych ustaleń wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa

203 budowlanego lub decyzji wymienionej w art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z precyzyjnym

204 określeniem zakresu popełnionej samowoli.

205 Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie

206 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji.

207 O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.