Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., VII SA/Wa 2068/12

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r., VII SA/Wa 2068/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora zakładu opieki zdrowotnej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Rady Miasta Z. wpis sądowy w kwocie 300 zł (trzysta złotych).

Uzasadnienie

2 W dniu 31 lipca 2012 r. Rada Miasta Z. wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. Nr [...].

3 Rozstrzygnięciem tym Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Z. z [...] maja 2012 r. Nr [...], w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Miejskiego Ośrodka Zdrowia w Z.. Organ nadzoru, w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że uchwała Rady Miasta Z. z [...] maja 2012 r. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wkracza w kompetencje Burmistrza Miasta Z. jako organu właściwego do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

4 W skardze podpisanej przez Przewodniczącego Rady Miasta Z., strona skarżąca – Rada Miasta Z. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] lipca 20120 r. nie zgadzając się z interpretacją przepisów prawa dokonaną w sprawie przez Wojewodę [...]. Skarżąca podniosła w szczególności, iż do podjęcia uchwały w sprawie powołania komisji konkursowej na stanowisko dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Miejskiego Ośrodka Zdrowia w Z. upoważniał ją przepis art. 49 ustawy o działalności leczniczej.

5 Do skargi strona skarżąca załączyła m. in. uchwałę Rady Miasta Z. z [...] lipca 2012 r. Nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], wyciąg z protokołu Nr [...] Rady Miasta Z. z [...] maja 2012 r., uchwałę Nr [...] Rady Miasta Z. z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie upoważnienia Radców Prawnych Pani Ż. B. i Pani A. G. do reprezentowania Rady Miasta Z. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz uchwałę Nr [...] Rady Miasta Z. z [...] grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miasta Z..

6 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

7 Na rozprawie przed Sądem w dniu 20 listopada 2012 r., profesjonalny pełnomocnik strony skarżącej – r. pr. Ż. B. popierając skargę i mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 wskazała, iż w niniejszej sprawie zachodzi wyjątkowa sytuacja uprawniająca Radę Miasta Z. do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Ż. B. powołała się w tym kontekście na istniejący w sprawie konflikt kompetencyjny pomiędzy Radą a Burmistrzem Miasta Z.. Dodała przy tym, że organ wykonawczy nie wnosił sprzeciwu do uchwały Rady Miasta Z., do której to odnosi się rozstrzygnięcie nadzorcze.

8 Pełnomocnik organu na rozprawie zmodyfikował wniosek zawarty w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę w ten sposób, iż w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z uwagi na jej wniesienie przez podmiot nieuprawniony.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

10 Orzekając w niniejszej sprawie Sąd w pierwszej kolejności musiał rozważyć dopuszczalność skargi - tak z urzędu, jak i z uwagi na wniosek organu o jej odrzucenie. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd zobowiązany był ustalić, czy Rada Miasta Z. jako organ stanowiący gminy mogła wnieść skutecznie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], kwestionujące jej uchwałę z [...] maja 2012 r.

11 Rozważając kwestię dopuszczalności skargi w sprawie Sąd miał na uwadze zarówno przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminny oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12.

12 Sąd miał też na względzie, iż skarga jako stronę skarżącą określiła "Radę Miasta Z.". Tymczasem, z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego ma gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą prawną do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Stosownie zaś do art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, reprezentowanie gminy na zewnątrz należy do zadań wójta. Z dokumentów załączonych do skargi wynika, iż Rada Miasta Z. podjęła uchwałę o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stosownie do ww. art. 98. Ale już niezgodnie z tym przepisem sama (reprezentowana przez Przewodniczącego) wniosła skargę do Sądu, w sytuacji gdy uprawnionym do jej wniesienia była wyłącznie gmina reprezentowana przez organ wykonawczy, w tym przypadku Burmistrza Miasta Zi..

13 Wskazać zaś raz jeszcze trzeba, iż z ww. przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma gmina (co koresponduje z art. 25 § 1 p.p.s.a.), reprezentowana przez jej organ wykonawczy. W niniejszej sprawie skarga została natomiast wniesiona przez podmiot nie mający zdolności sądowej, albowiem takiej zdolności sam organ gminy jakim jest rada nie posiada.

14 Dostrzec jednocześnie trzeba, iż w dniu 13 listopada 2012 r. zapadła uchwała NSA o następującej treści: "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej".

15 Rozważania zawarte w uzasadnieniu tej uchwały potwierdzają zasadność powyższej oceny Sądu. NSA wskazał bowiem m. in. na to, iż "Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. NSA wskazał także na to, iż ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że prawo złożenia skargi służy gminie i wprowadza wymóg formalny jej wniesienia – uchwałę rady wyrażającą wolę zaskarżenia aktu nadzoru. Ponieważ zaś organem wykonawczym gminy jest wójt, uchwałę taką powinien on wykonać, a to w pełni (jak zauważył NSA) koresponduje z art. 31 omawianej ustawy. Wójt jest organem wykonawczym gminy (powołanym także do wykonania uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru) oraz ustawowym reprezentantem gminy, a rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy. Co więcej – rada gminy, nie posiadając kompetencji w tym zakresie nie może ich przekazać przewodniczącemu rady. NSA wskazał również, iż przyznanie przymiotu zdolności sądowej radzie gminy oznaczałoby w praktyce pozbawienie wójta jego ustawowej kompetencji do reprezentowania gminy.

16 Zatem w ww. uchwale NSA przyjął, iż rozstrzygnięcie nadzorcze może być skutecznie zaskarżone przez gminę, którą w obecnym stanie prawnym reprezentuje na zewnątrz, a więc także w postępowaniu sądowym, wójt. Stanowisku temu NSA przypisał charakter zasady ogólnej. Wskazał bowiem, że stanowisko to nie może nabierać charakteru bezwzględnego, w praktyce występować mogą nadzwyczajne sytuacje. "Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich, szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji." I dalej, NSA wskazał, że "(...) podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady."

17 Dostrzegając powyższe i analizując sprawę z uwzględnieniem ww. stanowiska NSA, Sąd orzekając w niniejszej sprawie przede wszystkim musiał mieć na względzie, że skarga nie została wniesiona przez gminę, a przez radę gminy, co w kontekście przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za niedopuszczalne. Sąd, analizując sprawę dopuszczalności skargi wziął też pod uwagę przedmiot sporu, dotyczący kompetencji organów gminy do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora SP ZOZ – MOZ w Z.. Sąd uznał w konsekwencji, że sprawa nie ma charakteru szczególnego (o którym mowa w ww. uchwale NSA), albowiem akta sprawy, w tym wyciąg z protokołu sesji Rady Miasta Z. z [...] maja 2012 r., nie ujawniły aby pomiędzy organami Miasta Z. na tym tle istniał spór. Burmistrz Miasta Z., obecny podczas sesji w dniu 28 maja 2012 r., nie sprzeciwiał się bowiem uchwale Rady Miasta Z. z [...] maja 2012 r. Potwierdził to również pełnomocnik strony skarżącej na rozprawie przed Sądem w dniu 20 listopada 2012 r.

18 Konkludując, Sąd przyjął, iż skarga została wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony (z przyczyny tkwiącej w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), i w tej sytuacji należało uznać ją za niedopuszczalną, i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzec o jej odrzuceniu.

19 O zwrocie wpisu Sąd orzekł na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.