Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., VII SA/Wa 2017/17
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., VII SA/Wa 2017/17
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę
Uzasadnienie
2 [...] (dalej jako: "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. (znak: [...]). Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. (nr [...]).
3 Z akt sprawy wynika, że wymienioną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], nakazującą [...][...] oraz [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, powstałych na tarasie znajdującym się na II piętrze budynku przy ul. [...] , poprzez wykonanie robót wskazanych w ekspertyzie technicznej sporządzonej w listopadzie 2004 r. przez mgr inż. [...] , rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno - budowlanej.
4 W piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. skarżąca zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m[...] z dnia [...] lipca 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że decyzja została wydana bez konsultacji z konserwatorem zabytków i nakazywała remont wnętrza lokalu należącego do "pani [...]" wszystkim współwłaścicielom, w sytuacji gdy lokal należy wyłącznie do jednego z nich oraz, że aktualnie "toczy się postepowanie określające zakres robót przywracających budynek do właściwego stanu faktycznego".
5 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., którym objął także decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w z. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
6 W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności nie może dotyczyć jedynie decyzji organu stopnia podstawowego, ale przede wszystkim rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji. Organ biorąc powyższe pod uwagę podniósł, iż w przedmiotowej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności została objęta decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2005 r.
7 W ocenie organu odwoławczego złożony przez skarżącą wniosek o stwierdzenie nieważności jest kolejnym w sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Organ, powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie zaznaczył, że na wniosek [...], przeprowadzono postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., a decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
8 Powołując się na orzecznictwo sądowoadministacyjne organ wskazał, że sprawa będąca już raz przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Wydanie przez organ następnej decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, która pozostaje w obiegu prawnym, jest niedopuszczalne, z uwagi, iż wydana w tych okolicznościach decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
9 Wyjaśnił, że tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie.
10 Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., nr, utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2005 r., ze względu na rozstrzygnięcie tożsamej sprawy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
11 Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a dotyczącego uchylenia kwestionowanej decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego.
12 Podsumowując stwierdził, że ponowna kontrola omawianych decyzji w trybie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalna ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę w sposób ostateczny.
13 W skardze na powyższe postanowienie [...] wskazała, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] lipca 2005 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w jej miejsce została wydana kolejna decyzja tego samego organu powiatowego, dotycząca tych samych stron i tej samej sprawy. W ocenie skarżącej w tej samej sprawie nie powinny obowiązywać dwie różne decyzje, wydane przez ten sam organ, dotyczące tych samych stron i tej samej sprawy.
14 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
16 Zaskarżone przez [...] postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa, a zatem skarga jest nieuzasadniona.
17 Z przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania tego postanowienia, wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn jego wszczęcie jest niedopuszczalne, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
18 Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych.
19 Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym lub gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. VII SA/Wa 1154/10 dostępne: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).
20 W rozpoznawanej sprawie zachodzi taka sytuacja. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Decyzja ta była już bowiem przedmiotem postępowania nieważnościowego z inicjatywy [...] prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.
21 Powołanie w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nowych, czy też innych, bądź tylko dodatkowych okoliczności mających wskazywać na istnienie wadliwości przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa, nie powoduje, że wniosek ten dotyczy innej sprawy administracyjnej niż sprawa załatwiona ostateczną decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności. Co więcej, także wskazanie w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności na inne kwalifikowane wady materialnoprawne z art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. nie oznacza, że wniosek ten dotyczy innej sprawy administracyjnej. Celem postępowania nadzorczego uregulowanego w przepisach art. 156 i nast. k.p.a. jest bowiem ocena kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich wadliwości materialnoprawnych wymienionych w powołanym przepisie bez względu na argumenty i twierdzenia strony powołane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1047/17 - dostępne: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).
22 Dopóki zatem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca stwierdzenia nieważności dopóty nie jest możliwe wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie. To, że wniosek [...] z dnia 3 kwietnia 2017 r. dotyczył tej samej sprawy administracyjnej co załatwiona ostateczną, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Tożsamość przedmiotową wyznacza bowiem takie samo żądanie strony oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy było to żądanie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2005 r. tj. żądanie przeprowadzenia w stosunku do tej decyzji postępowania nadzorczego uregulowanego przepisem art. 156 k.p.a. Takie postępowanie zostało już raz przeprowadzone, a jego przedmiotem była ocena kwestionowanej decyzji z punktu widzenia wszystkich kwalifikowanych wadliwości materialnoprawnych. Ewentualne uchybienia popełnione w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym takie jak niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, czy niezbadanie jej w kontekście wszystkich wad nieważnościowych, nie uzasadniają inicjowania kolejnego postępowania w tej samej sprawie.
23 Zatem dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca w sposób ostateczny sprawę, kolejne postępowanie dotyczące te samej materii staje się niedopuszczalne. Organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
24 Wobec powyższego Sąd uznał, że wniosek [...] zawarty w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. zmierzał do uruchomienia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą zakończoną już ostatecznym orzeczeniem organu.
25 Z powyższych przyczyn w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie jak i je poprzedzające wydane w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a., należało uznać za zgodne z prawem. Okoliczności powołane wyżej stanowiły przeszkodę o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiającym wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, tak więc należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W takiej sytuacji, organ nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów (pod adresem kwestionowanej decyzji) i właściwie podjął postanowienie przewidziane w art. 61 a kpa.
26 W kwestii natomiast podnoszonej w skardze okoliczności jakoby decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2005 r. została "z mocy prawa uchylona" należy stwierdzić za organem odwoławczym, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, w związku z czym zarzut ten pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia.
27 Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).