Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2012 r., VII SA/Wa 1916/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2012 r., VII SA/Wa 1916/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz P. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny

3 Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy

4 z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn. Dz. U.

5 z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy

6 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz.

7 U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):

8 1. wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony

9 jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne

10 wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia

11 ludzi,

12 2. nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi

13 hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,

14 3. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

15 W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze

16 stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju,

17 bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie

18 handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i

19 wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego

20 zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i

21 detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym

22 zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu.

23 Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując

24 jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego

25 jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej

26 rygoru natychmiastowej wykonalności.

27 Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył, P.

28 S., który wniosło uchylenie ww. decyzji i umorzenie postępowania.

29 Odwołujący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to

30 art. 27 ust. 1 i 2 upis poprzez błędne przyjęcie, iż istnieje podstawa do wydania

31 nakazu zaprzestania działalności sklepu [...] prowadzonego przez

32 wnioskodawcę, położonego w [...] przy ul. [...] oraz

33 naruszenie procedury, a to art. 107 kpa poprzez niewskazanie strony, do której

34 kierowana jest skarżona decyzja.

35 Po rozpatrzeniu wniosku P. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy,

36 Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak:

37 [...].

38 W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, ze wydanie decyzji

39 z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra

40 Zdrowia występowania na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub

41 zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych,

42 określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy.

43 Organ podniósł, że powyższe stwierdzenie wynikało ze zgłaszanych przez

44 oddziały toksyczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku

45 używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie

46 epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu

47 podobnych zatruć substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone

48 przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo

49 znaczącym, że zachorowania nastąpiły po za zażyciu preparatów nazywanych

50 potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się

51 substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie

52 umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest

53 zabronione.

54 Z powyższych względów, Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty te

55 nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie

56 tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych

57 produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania

58 działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych

59 wyrobów. Stosownie do treści art. 27 upis decyzji tej nadano rygor natychmiastowej

60 wykonalności.

61 Organ wskazał, że merytoryczną podstawą podjęcia przez Głównego

62 Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010 r. był przepis art. 27 ust.

63 1 upis, zgodnie z którym państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia

64 naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały, bezpośrednie zagrożenie

65 życia lub zdrowia ludzi, nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie

66 zakładu pracy lub jego części, ( stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia)

67 zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka

68 transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i

69 wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu

70 mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych

71 działań.

72 Organ zaznaczył, że przepis art. 27 ust. 2 upis jest szczególnym przepisem

73 wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego,

74 doraźnego i niezwłocznego działania. Stanowi on instrument realizacji ochrony

75 zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów PIS ( vide art. 1 ww.

76 ustawy), a przez art. 31 a tej ustawy - również zadanie Głównego Inspektora

77 Sanitarnego.

78 Organ podkreślił, że wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy polega

79 na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz

80 prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza

81 brzmienie art. 2 ustawy. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach

82 wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem prewencyjnym,

83 zapobiegawczym. Wskazano, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji jest

84 stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Wyjaśnił, że

85 przepis art. 27 ust. 2 upis nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia

86 tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to

87 stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy

88 PIS, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Ocena może mieć

89 miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez

90 organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim

91 zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu

92 istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia

93 lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez

94 określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny

95 stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który

96 wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument

97 realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny

98 Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu

99 zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W

100 niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach

101 odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć

102 tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a

103 także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z

104 zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów obiektach handlowych, sposobu ich

105 użycia przez konsumentów itp. Informację taką również Głównemu Inspektorowi

106 Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 201 Or., a

107 zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie,

108 co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był

109 Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia

110 bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

111 Organ podkreślił, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia

112 [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne

113 zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak

114 reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy

115 wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Główny Inspektor Sanitarny

116 podkreślił, iż rozróżnienie na pojęcia "stanu zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stanu

117 niebezpieczeństwa" dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

118 w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym wskazał, iż

119 decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego

120 zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać

121 zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie

122 konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w

123 oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

124 Organ wyjaśnił także, że pojęcie "wyrobów mogących mieć wpływ na zdrowie ludzi"

125 nie może być tożsame ze "środkami odurzającymi" czy też "substancjami

126 psychoaktywnymi" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

127 o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2005 r. Nr 179, poz. 1485, z późn. zm.).

128 Substancje te lub środki zakazane są samą ustawą, a zatem to akt prawa

129 powszechnie obowiązującego stanowi źródło, z którego taki zakaz pochodzi. W

130 przypadku realizacji uprawnienia określonego w art. 27 ust. 2 upis, zakaz taki

131 (którego źródłem jest decyzja administracyjnego) może pójść dalej i dotyczyć nie

132 tylko produktów (wyrobów) ustawowo zakazanych, lecz takich które w istocie w

133 ocenie organu stanowią źródło zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi.

134 Organ wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2010 r.

135 dotyczyła produktu o nazwie "[...]" używanego w celach kolekcjonerskich jak

136 również "wyrobów do niego podobnych". W obowiązujących przepisach brak jest

137 definicji "dopalaczy", a zatem w treści ww. decyzji należało w taki sposób

138 sprecyzować to pojęcie ażeby produkty te całkowicie zostały wycofane z obrotu.

139 Wykładnia treści decyzji administracyjnej prowadzi do konstatacji, iż w istocie

140 dotyczy ona dopalaczy, tj. produktów które charakteryzują się szczególnymi

141 cechami, jakie przesądziły o zakwalifikowaniu ich do kategorii "zagrażających życiu

142 lub zdrowiu ludzi". Dopalacze są produktami psychoaktywnymi, tj. oddziaływającymi

143 na układ nerwowy, zawierają substancje psychoaktywne wywołujące pobudzenie,

144 sprzedawane są jako "produkty kolekcjonerskie", nie do spożycia, przy czym

145 powszechnie używane są właśnie w celach konsumpcyjnych, tj. spożywane są

146 przez osoby je zażywające, w określonym celu, jakim jest wywołanie w organizmie

147 stanu pobudzenia itp. Sposób użycia, cel, przeznaczenie są zatem również cechą

148 wspólną wyrobów jakich dotyczyła decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego.

149 Cechy te przypisać należy zarówno wyrobowi o nazwie "[...]" jak również

150 wyrobom podobnym, których dotyczyła decyzja. O ich podobieństwie do wyrobu o

151 nazwie "[...]" przesądzają właśnie właściwości które te wyroby posiadają

152 (psychoaktywne), zawartość składowa, sposób ich użycia, cel użycia,

153 przeznaczenie itp. Cechą wspólną jest również miejsce, gdzie wyroby takie można

154 było zakupić - tj. sklepy z "dopalaczami", zawierające szczególne oznaczenia,

155 reklamy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż znaczna liczba wyrobów

156 zakwalifikowanych jako tzw. "dopalacze", których dotyczyła decyzja Głównego

157 Inspektora Sanitarnego miała formę kapsułek czy też tabletek, czyli typową dla

158 produktów przeznaczonych dla spożycia przez ludzi, a wręcz to spożycie

159 ułatwiających. Ich pozostawienie w obrocie tym bardziej stwarzało realne

160 zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego

161 Organ zauważył, że przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne

162 wykazało, że zachorowania spowodowane tzw. dopalaczami mają charakter zatruć

163 o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania

164 nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc

165 substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak

166 środki odurzające lub substancje psychotropowe. Zgodnie z informacją Konsultanta

167 Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej w okresie lipiec - wrzesień 2010 r.

168 stwierdzono 190 przypadków hospitalizacji pacjentów, którzy zażyli "dopalacze"

169 (dane z 6 polskich Ośrodków Toksykologii Klinicznej). Zatrucia te związane były

170 przy tym z lawinowo rosnącą liczbą punktów oferujących do sprzedaży substancje o

171 działaniu psychoaktywnym. W listopadzie 2008 r. było 120 takich sklepów, w

172 czerwcu 2009 r. - 260 sklepów, w styczniu 2010 r. - 460 sklepów, a w październiku

173 2010 r. - 854 sklepy z dopalaczami. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania

174 tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy

175 dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną. Ma to istotne znaczenie z

176 uwagi na krąg konsumentów tych wyrobów tj. młode osoby sporadycznie i często

177 przypadkowo spożywające te środki. Powyższe uzasadniało uznanie, iż przesłanką

178 wyróżniającą wyroby, jako podlegające zapisom decyzji z dnia [...] października 2010

179 r. jest ich skutek zdrowotny, związany z ich spożyciem. Jednak, przy egzekwowaniu

180 decyzji, polegającej na zabezpieczaniu wyrobów i unieruchamianiu obiektów, w

181 których je sprzedawano, były zewnętrzne oznaki kwalifikujące je do grupy wyrobów

182 stwarzających bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Wyroby takie były

183 wprowadzane do obrotu jako dopalacze, sugestywne napisy i rysunki na

184 opakowaniach, wskazujące na cel w jakim mają być użyte tj. w celu odurzania się,

185 jednoznacznie wyroby te charakteryzowały. Nie miała przy tym znaczenia nazwa

186 wyrobu, bo była ona wynikiem swoistej fantazji producenta, a przy tym ta sama

187 nazwa nie oznaczała wyrobów o tym samym składzie.

188 Organ podkreślił, że wyroby, które po doręczeniu decyzji, zostały w hurtowni,

189 należącej do strony, znalezione, niezależnie od nazw na opakowaniach, nosiły

190 cechy, o których mowa wyżej. Były także opatrzone napisami, że jest to wyrób

191 kolekcjonerski.

192 Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r.

193 dotyczyła wycofania z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]"

194 określonego jako przeznaczony do celów "kolekcjonerskich" oraz wszystkich

195 podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub

196 zdrowia ludzi, tzw. dopalaczy.

197 Organ zwrócił także uwagę, że na skutek zmian legislacyjnych

198 wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o

199 Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status tzw. dopalaczy, uznanych za

200 tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a

201 źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Z tych również powodów nie znajduje

202 prawnego uzasadnienia uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub

203 stwierdzenie jej nieważności. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja

204 GIS z dnia [...] października 2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny. Organ

205 administracji publicznej nie może zastosować formy aktu administracyjnego

206 (stwierdzić nieważności decyzji) wobec produktów które już zostały wycofane z

207 obrotu i nigdy do tego obrotu nie trafią, z uwagi na jednoznaczny ustawowy zakaz.

208 Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii

209 środek zastępczy definiuje się jako substancję pochodzenia naturalnego lub

210 syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część,

211 zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji

212 psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja

213 psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane

214 na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się

215 przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Innymi słowy produkty

216 sprzedawane przez, stronę, objęte decyzją z dnia [...] października 2010 r.

217 zakwalifikować należy obecnie jako tzw. środki zastępcze. Art. 44b ustawy o

218 przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje zaś wytwarzania i wprowadzania do obrotu

219 na terytorium RP środków zastępczych. Co więcej, zasada legalizmu wymaga, aby

220 organ administracyjny orzekający w sprawie stosował prawo w brzmieniu

221 obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika

222 zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych (wyrok Wojewódzkiego Sądu

223 Administracyjnego siedziba w Lublinie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt III

224 SA/Lu 292/08).

225 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 kpa organ wskazał, że przepis

226 ten wymienia "składniki" treści decyzji administracyjnej. Są nimi: oznaczenie organu

227 administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie

228 podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie,

229 podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby

230 upoważnionej do wydania decyzji. Podkreślił, iż decyzja Głównego Inspektora

231 Sanitarnego zawierała wszystkie wskazane powyżej elementy.

232 W ocenie organu o statusie strony w istocie (zgodnie z art. 28 kpa) decyduje

233 treść obowiązku jaki formułowany jest w decyzji administracyjnej. Strona nie została

234 wymieniona w samej treści decyzji, lecz także nie musiała w taki sposób zostać

235 oznaczona. Techniczny sposób oznaczenia strony nie decyduje bowiem o tym, czy

236 dane rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną czy nie. Adresat decyzji został

237 wskazany jako strona w rozdzielniku do decyzji, która to forma określania strony jest

238 w pełni dopuszczalna. W tej mierze organ powołał się na wyrok Naczelnego Sadu

239 Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt III OSK 1418/07, w którym

240 Sąd uznał, że "wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność

241 określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107

242 § 1 kpa. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać

243 wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych

244 szczególnych wymogów w tym zakresie". Natomiast w wyroku z dnia 19 lutego

245 2008 r., sygn. akt II OSK 1067/07 NSA potwierdził, że wskazanie stron

246 postępowania w "rozdzielniku", nie stanowi podstawy do usunięcia decyzji z obrotu

247 prawnego. Rozdzielnik ten stanowi dokumentację wewnętrzną urzędu podległego

248 Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu i brak było uzasadnienia, by każda z kilkuset

249 stron otrzymała jego kopię. Organ wskazał również, że na tle orzecznictwa (m.in.

250 wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, wyrok NSA z

251 22 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1705/97, wyrok NSA z 15 lutego 1999 r"

252 sygn. akt II SA 1288/98 , wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 listopada 2010 r., sygn.

253 akt II SA/Ke 637/10) uchybienie polegające na braku w decyzji wszystkich stron, do

254 których była adresowana, przy jednoczesnym zachowanym w pełni trybem jej

255 dostarczenia i jednoznacznym wskazaniem poprzez jej przedmiot, a więc wszystkich

256 sprzedawców i producentów wyrobów tzw. kolekcjonerskich, potocznie zwanych

257 "dopalaczami" do kogo jest skierowana, nie może być uznane za rażące naruszenie

258 prawa. Decyzja z dnia [...] października 201 Or. była doręczana przez pracowników

259 Państwowej Inspekcji Sanitarnej, często w asyście Policji. Potwierdzano datę jej

260 doręczenia, każda ze stron była pouczona o prawie do złożenia wniosku o ponowne

261 rozpatrzenie sprawy, co przez stronę zostało uczynione, a zatem w żaden sposób

262 nie naruszono przepisów, które decydowały o treści rozstrzygnięcia, bądź

263 uniemożliwiły stronie dochodzenie jej praw w trybie odwoławczym, a następnie

264 przed sądem.

265 Odnosząc się do kwestii wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji,

266 wskazał, że podstawą tą był art. 27 ust. 2 i 31 a upis i przepisy te zostały w treści

267 decyzji powołane.

268 W kwestii uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, organ uznał, że decyzja

269 z dnia [...] października 2010 r. zawierała także uzasadnienie. Dodatkowe,

270 szczegółowe merytoryczne uzasadnienie, ze wskazaniem podstaw zastosowanego

271 prawa materialnego i postępowania administracyjnego zawarte jest w niniejszej

272 decyzji. Organ uznał, że jeśli nawet zarzut o niepełności uzasadnienia decyzji z dnia

273 [...] października 2010 r. jest zasadny, to brak ten może być w decyzji "odwoławczej1"

274 uzupełniony, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. I tak: "Organ

275 odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć

276 te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji" - wyrok NSA z 29

277 września 1987 r., sygn. akt IV SA 220/87, ponadto "Pogląd, co do niedopuszczalnej

278 praktyki uzupełnienia braków uzasadnienia decyzji organu I instancji przez organ

279 odwoławczy, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 138 K.p.a.

280 Pogląd ten, gdyby go podzielić- wykluczałby możliwość wydania decyzji

281 reformatoryjnej, mimo, że - co nie budzi wątpliwości- organ ten rozpoznaje sprawę

282 ponownie w takim samym zakresie jak to miało miejsce w postępowaniu pierwszo

283 instancyjnym"- wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r" sygn. akt II OSK 1403/09.

284 W kwestii dostarczenia kopii, zamiast oryginału decyzji z dnia [...] października 2010

285 r., powołując się na orzecznictwo, organ uznał, że "wydanie kopii decyzji jest w

286 istocie jej doręczeniem, o który mowa w art. 109 kpa. Jest to czynność materialno-

287 techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w

288 sprawie" należy przytoczyć orzecznictwo sądów administracyjnych (postanowienie

289 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SAB

290 2/01). Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN

291 135/03 podkreślił, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do

292 doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej

293 "oryginału".

294 Jednocześnie organ podkreślił, że przy wydawaniu decyzji z dnia

295 [...] października 2010 r. interes publiczny przeważał nad interesem strony

296 postępowania (art. 7 kpa). Przesłanka nadrzędności interesu publicznego nad

297 interesem strony, która zdaniem jak wskazano wyżej w swoim postępowaniu

298 naruszała normy społeczne i prawne, przemawiała zdaniem Głównego Inspektora

299 Sanitarnego za koniecznością wydania decyzji w trybie art.27 ust.2 upis, w dniu

300 [...] października 2010 r. Przepis ten jest szczególnym przepisem, wyposażającym ten

301 organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i

302 niezwłocznego działania. Jednocześnie stanowi instrument realizacji ochrony

303 zdrowia publicznego, co jest ustawowym zadaniem Państwowej Inspekcji

304 Sanitarnej, a przez art. 31 a upis- również zadaniem Głównego Inspektora

305 Sanitarnego. Powyższe względy przesądziły także o odstąpieniu od zasad

306 wyrażonych w art. 7, 8, 9 i 10 kpa, co jest prawnie dopuszczalne w świetle

307 obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.

308 Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia

309 2012 r" znak: [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu

310 Administracyjnego w Warszawie złożył P. S. reprezentowany przez

311 adwokata B. K..

312 Zaskarżonej decyzji zarzucono:

313 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 27 ust. 1 i 2 upis poprzez błędne

314 przyjęcie, iż istnieje podstawa do wydania nakazu zaprzestania działalności

315 sklepu [...] prowadzonego przez wnioskodawcę,

316 położonego w [...] przy ul. [...];

317 2. naruszenie procedur, a to art. 107 kpa poprzez niewskazanie strony, do której

318 kierowana jest skarżona decyzja,

319 3. naruszenie art. 6 i 8 kpa poprzez naruszenie zasady pewności prawa oraz

320 zasady zaufania obywateli do organów Państwa.

321 W ocenie pełnomocnika skarżącego skarżona decyzja narusza interes

322 prawny skarżącego ponieważ uniemożliwia mu prowadzenie działalności

323 gospodarczej w zakresie nieobjętym decyzją, powodując tym samym wysokie straty

324 obejmujące poniesione koszty oraz utracone korzyści.

325 Zdaniem pełnomocnika skarżącego skarżona decyzja jest niezgodna z

326 prawem i niesłuszna. Została wydana z naruszeniem przepisu art. 107 ust. 1 kpa,

327 który jednoznacznie definiuje, jakie części składowe winna zawierać decyzja

328 wydawana w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Zaskarżona

329 decyzja nie zawiera oznaczenia strony, a więc adresata tej decyzji, do którego jest

330 kierowana. Mając na uwadze, iż na mocy tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny

331 zakazał działalności wnioskodawcy, decyzja winna zawierać oznaczenie strony oraz

332 dokładne wskazanie placówki, której działalność ma być zaprzestana.

333 Pełnomocnik zaznaczył, że skarżący prowadził dwa sklepy (w [...]

334 [...]) i złożył dwa wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, a pomimo tego

335 otrzymał jedną decyzję. Ponadto podniósł, że zaskarżona decyzja narusza prawo

336 materialne, a to przepis art. 27 ust. 1 i 2 upis albowiem w oparciu o powołane

337 przepisy Główny Inspektor Sanitarny nakazał skarżoną decyzją zaprzestanie

338 działalności sklepów prowadzonych przez wnioskodawcę na terenie [...] i

339 [...].

340 Pełnomocnik podniósł także, że nie wiadomo w oparciu o jakie dowody organ

341 ustalił, że ma do czynienia ze środkami podobnymi do preparatu [...] oraz, że

342 preparaty te zawierają substancje mogące działać w sposób podobny do środków

343 psychoaktywnych. Nadmienił, że do chwili obecnej nie doręczono mu żadnych

344 wyników badań z których wynikałoby, iż zabezpieczone preparaty zawierały opisane

345 substancje.

346 Zdaniem pełnomocnika skarżacego organ nie poczynił żadnych ustaleń w

347 przedmiocie własności preparatów znajdująch się na terenie placówek handlowych

348 należących do skarżącego, a tym samym nie wiadomo, czy istniały podstawy do

349 przymusowego zamknięcia placówek skarżącego.

350 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując argumentację wyrażoną w

351 zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

352 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

353 Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

354 ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd

355 administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

356 administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym

357 wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o

358 postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.

359 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany

360 zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

361 Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy

362 stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie.

363 Przedmiotem rozpoznawania Sądu jest decyzja Głównego Inspektora

364 Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], którą organ

365 utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. wycofująca obrotu na

366 terenie całego kraju wyrób o nazwie [...] określony jako przeznaczony do celów

367 kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na

368 bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz nakazująca zaprzestania

369 działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu

370 ww. wyrobami. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

371 Podkreślić należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania

372 administracyjnego, jest określona w art. 7 kpa, zasada dochodzenia prawdy

373 obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek

374 wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie

375 do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na

376 straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego

377 wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie

378 interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę dochodzenia prawdy

379 obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o

380 postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego

381 zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie

382 całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie ) organ

383 może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 kpa). Treść

384 uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie powinna dokumentować

385 wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do

386 zakresu przeprowadzonego postępowania Organ winien w tym względzie

387 przestrzegać wymogów uzasadnienia decyzji - faktycznego i prawnego, określonych

388 w art. 107 §1 i 3 kpa. Motywy decyzji obejmujące kryteria jakimi kierował się

389 podejmując rozstrzygnięcie, winny nawiązywać w swoich ocenach wprost do stanu

390 faktycznego istotnego w sprawie, w tym obejmować swoją treścią stanowisko organu

391 względem argumentacji strony postępowania. Strona winna zostać przekonana o

392 zasadności podjętego rozstrzygnięcia. W końcu, także zauważyć należy, iż zgodnie

393 z art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie

394 w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz

395 świadomość i kulturę prawną obywateli.

396 Wskazane zasady postępowania administracyjnego nie były w niniejszej

397 sprawie przestrzegane a skierowanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. znak [...] do skarżącego P. S. nie znajduje żadnego

398 uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

399 O ile bowiem należy zgodzić się z organem, że decyzja zawierała oznaczenie

400 stron poprzez wskazanie ich w rozdzielniku stanowiącym załącznik do decyzji i

401 ulegała indywidualizacji z chwilą doręczenia, o tyle stwierdzić należy, że zebrany

402 przez organ w pierwszej instancji materiał dowodowy nie uzasadniał skierowania

403 tejże decyzji do skarżącego jako strony tego postępowania. Tak więc rozstrzygnięcie

404 organu co do tego co stanowiło istotę sprawy w związku z przywołaną podstawą

405 prawną rozstrzygnięcia między tymi stronami (organem a skarżącym P.

406 S. jako stroną postępowania) nie znalazło potwierdzenia w materiale

407 dowodowym.

408 Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był

409 art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -

410 tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27

411 ust. 1 i ust. 2 upis. w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i

412 zdrowotnych, Państwowy Inspektor Sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie

413 w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych

414 wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

415 państwowy Inspektor Sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego

416 części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

417 użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie

418 z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu

419 przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego

420 mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje

421 w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

422 Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31 a ust. 1 u.p. is.,

423 stanowiący, iż Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności

424 należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli

425 przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach

426 Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu

427 czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub

428 starostę.

429 Bezspornym zatem jest, że Główny Inspektor Sanitarny jest uprawniony do

430 natychmiastowego działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na

431 terenie kraju. W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych

432 interwencjach medycznych, zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób

433 nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw.

434 "produktów kolekcjonerskich" (dopalaczy) organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej,

435 do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez

436 m.in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i

437 przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym

438 wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu

439 chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są

440 do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w

441 ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

442 Główny Inspektor Sanitarny, który jak wskazano wyżej, mógł w sposób

443 przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności

444 gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło

445 wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego, miał

446 jednak także obowiązek zindywidualizowania decyzji. W tym celu, przed

447 skierowaniem decyzji do określonego adresata konieczne było przede wszystkim

448 dokładnie ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie dokonanie oględzin,

449 zatrzymanie produktów i spisanie protokolarne produktów o cechach dopalaczy, a

450 następnie poddanie ich stosownym badaniom i przeanalizowanie materiału

451 dowodowego zebranego w sprawie.

452 Natomiast Główny Inspektor Sanitarny nie wskazał w uzasadnieniu decyzji

453 jakie sklepy skarżącego podlegały zamknięciu. Ze skargi wynika, że skarżący

454 prowadził sklepy zarówno w Rudzie Śląskiej jak i w Zabrzu, natomiast w protokołach

455 znajdujących się w aktach sprawy stwierdzono, że dokonano kontroli obiektu "[...]" w [...]. W sklepie tym podczas kontroli nie stwierdzono w

456 obrocie wyrobów o nazwie "[...]". Ogólnie zapisano, że wyłączono wyroby

457 kolekcjonerskie. Brak jednak protokołu przejęcia tych wyrobów i wskazania jakie

458 wyroby zabezpieczono i w jakiej ilości i czy dotyczyło to obu sklepów należących do

459 skarżącego czy jednego z nich.

460 Wydając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Sanitarny oparł się faktycznie

461 na zmienionych regulacjach ustawowych w myśl których dopalacze uznane zostały

462 za tzw. środki zastępcze, których wprowadzenie do obrotu na mocy ustawy jest

463 zakazane oraz na danych statystycznych dotyczących ilości sklepów z dopalaczami

464 i przypadków hospitalizacji pacjentów.

465 Dane te nie mogą jednak stanowić wystarczającej podstawy do represyjno-

466 zapobiegawczych działań w stosunku do podmiotu prowadzącego działalność

467 gospodarczą o ile organ nie wykaże że w sklepach poddanych kontroli zatrzymano

468 wyrób o nazwie [...] określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich bądź

469 inne podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub

470 zdrowia ludzi.

471 Powyższe okoliczności nie znalazły żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu

472 decyzji organu.

473 Przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie

474 postępowania wyjaśniającego, a więc nie tylko zatrzymanie wyrobów ale także

475 badania laboratoryjne pobranych próbek, wszystkich zabezpieczonych produktów,

476 przeprowadzenie analizy substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną

477 decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania

478 powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej

479 Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości

480 dowiedzenia negatywnego wpływu wyrobów na zdrowie ludzkie.

481 Z akt sprawy wynika, że Główny Inspektor Sanitarny nie przeprowadził we

482 własnym zakresie odpowiedniego postępowania. W sprawie nie wykazano, że

483 doszło do zatrzymania wyrobów o cechach dopalaczy (brak protokołów), a tym

484 bardziej nie przeprowadzono badań substancji znajdujących się w takich

485 produktach, a w konsekwencji nie dokonano oceny wpływu takich substancji na

486 zdrowie człowieka. Brak powyższych ustaleń (i ich analizy) naraża organ na zarzut

487 całkowitej dowolności prowadzonych działań.

488 Z tych też przyczyn, Sąd oceniając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I

489 instancji skierowaną do skarżącego P. S. uznał, iż zostały one

490 wydane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a., a także z

491 naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 oraz art. 107 § 3 tej ustawy, a naruszenia te

492 mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

493 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

494 podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed

495 sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art.

496 200 p.p.s.a.