Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., VII SA/Wa 1832/16
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., VII SA/Wa 1832/16
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski, sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. B., A. B. i W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
2 Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku S. B. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B. oraz A. B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 0+100 do km 21+393 o dł. 21,293 km oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] (utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody [...]) i rozstrzygającej o istocie sprawy, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
3 Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły S. B. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B. oraz A. B.
4 Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. B. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B. oraz A. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
5 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.
6 Następnie, podał, że znaczna część zarzutów skarżących ma charakter postulatów dotyczących zmian lokalizacji przedmiotowej inwestycji, które nie stanowią argumentów przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji z uwagi na błędy znajdujące się w jej treści. Zarzuty dotyczące wniosku o zorganizowanie indywidualnego zjazdu na nieruchomość skarżących, wybudowania na ich działce studzienki wpustowej, czy też likwidacji planowanej zatoki autobusowej w bliskiej odległości od działki skarżących, nie mogą być przedmiotem postępowania nieważnościowego. Przedmiotowe kwestie nie mogą podlegać rozpatrzeniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem organ nie może ingerować w kształt projektu budowlanego i wdrażać rozwiązań zgodnych z wolą uczestników postępowania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się, jak w postępowaniu zwykłym, oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13).
7 Minister stwierdził, że żaden z wymienionych przez skarżące zarzutów nie mieści się w kategorii przesłanek stwierdzenia nieważności.
8 W ocenie organu nadzoru, nie mogą również stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji te zarzuty skarżących, które dotyczą postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji (sprowadzające się do zastrzeżeń pod adresem pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]), uwag dotyczących postępowania odszkodowawczego oraz spadku wartości nieruchomości pozostałej po podziale. Nie dotyczą one bezpośrednio wad zawartych w decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Zarzuty te nie dotyczą materii samej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a jedynie skutków tejże decyzji i sfer na jakie decyzja ta oddziałuje. Postępowanie odszkodowawcze jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, co oznacza, że Minister w niniejszym postępowaniu nie jest władny do wstrzymania toczącego się postępowania o ustalenie odszkodowania. Minister podkreślił, iż w swojej wcześniejszej decyzji pouczył skarżące, że jeżeli w wyniku realizacji ww. inwestycji spadnie wartość nieruchomości pozostałej po podziale, to będzie im przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym.
9 Minister Infrastruktury i Budownictwa podtrzymał także swoje stanowisko, że w obecnym stanie faktycznoprawnym organ nie może odnosić się do postulatów dotyczących lokalizacji zjazdu i zatoki autobusowej, gdyż te były przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i znalazły swoje odzwierciedlenie w wyroku z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 190/11. Co za tym idzie, merytoryczne odnoszenie się do przedmiotowych zarzutów stanowiłoby naruszenie zasady "Res iudicata pro veritate habetur" (Sprawę osądzoną uważa się za prawdę).
10 Odnosząc się zaś do postulatu zwrotu działki nr [...] skarżącym, Minister wskazał, że nie może on być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzonym na podstawie art. 156 k.p.a. Minister nie może kontrolować sposobu wykonania tejże decyzji, rozwiązań technicznych przyjętych w procesie realizacji inwestycji oraz ewentualnych błędów z tym związanych. Ponadto ewentualne zmiany w sposobie realizacji decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zaistniałe już po jej wydaniu nie świadczą o jej wadliwości. Wkraczając w tę sferę Minister rażąco naruszyłby prawo, gdyż dokonałby czynności leżących w kompetencjach innych organów.
11 Reasumując, Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie są obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. obligującą organ do stwierdzenia ich nieważności.
12 Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły S. B. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B. oraz A. B., wnosząc o jej uchylenie.
13 W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że zostały pozbawione prawa swobodnego dysponowania nieruchomością. Stwierdziły, że nie wyrażają zgody na lokalizację przystanku i zatoki autobusowej na ich gruncie, gdyż to spowoduje wykluczenie możliwości urządzenia samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na ich działkę, która przez to utraci swoje perspektywy inwestycyjne oraz straci na wartości. Skarżące podniosły, że nie wyrażają zgody na wspólny zjazd z działką [...], której właściciel narusza ich posiadanie, poprzez przesunięcie granicy działki o kilka metrów na swoją korzyść. Strony wniosły o wyrażenie zgody na urządzenie samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej na ich działkę.
14 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
16 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).
17 W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
18 Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.
19 Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która : wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy samego prawa.
20 Wymieniony wyżej katalog ma charakter zamknięty co oznacza, że tylko z wymienionych wyżej przyczyn można stwierdzić nieważność decyzji.
21 Zgodzić się należy z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju ,że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 0 + 100 do km 21 + 393 o dł. 21,293 km i decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. uchylająca w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. utrzymująca w mocy ww. decyzję Wojewody [...] i rozstrzygająca o istocie sprawy nie są obarczone żadną z wymienionych wyżej wad.
22 Same skarżące ani we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ani też w skardze do sądu nie powołują konkretnej przesłanki przemawiającej za stwierdzeniem nieważności powołanych decyzji.
23 Zarzuty skarżących z wniosku o stwierdzenie nieważności, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. i skargi do sądu na decyzję Ministra Infrastruktury i [...] maja 2016 r. są identyczne i jak słusznie zauważył organ mają charakter postulatów.
24 Dotyczą one takich kwestii jak : lokalizacja zjazdu i zatoki autobusowej, naruszenie "swobodnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane" , wykluczenie możliwości urządzenia samodzielnego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] – nie mogą one przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji .
25 Podkreślenia wymaga fakt, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była kontrolowana przez sąd.
26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r. oddalił skargę S. B. i A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. utrzymującą w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Oznacza to, że wymienione wyżej zarzuty były przedmiotem rozstrzygania przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się również przesłanki nieważności decyzji w stosunku do kontrolowanych rozstrzygnięć organów.
27 Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w wyroku.