Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1760/12
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1760/12
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. K. i F. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala
Uzasadnienie
2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [....] czerwca 2012r.
3 ([....]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania
4 administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm. ), po rozpatrzeniu
5 odwołania F. K. i W. K. - utrzymał w mocy decyzję
6 [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia
7 [.....] kwietnia 2012r. ([....]) odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z
8 dnia [....] marca 2004r. ([....]).
9 Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]
10 decyzją z dnia [....] stycznia 2004r., S., F. i W.
11 K. rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr
12 [...] w [....]. [....] WINB ww. decyzją z dnia [...] marca 2004r. uchylił
13 decyzję z dnia [...] stycznia 2004r. - w części podstawy prawnej i w to miejsce orzekł
14 na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust.4 ustawy Prawo budowlane (z 2003r.
15 Dz. U. Nr 207 poz.2016). W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
16 F. K. w piśmie z dnia [....] października 2006r. wniosła o zmianę
17 w trybie art. 154 kpa, decyzji z dnia [....] marca 2004r.
18 Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 16 § 1 Kpa, decyzje ostateczne
19 obowiązują dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jednym
20 z wyjątków od zasady trwałości decyzji jest uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej
21 na podstawie art. 154 § 1 kpa. Postępowanie prowadzone w tym nadzwyczajnym
22 trybie ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji dotkniętych wadami
23 niekwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia
24 postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Na tej
25 podstawie mogą być ponadto uchylane lub zmieniane prawidłowe decyzje
26 ostateczne.
27 Wyjaśnił, że art. 154 § 1 kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić
28 łącznie, by można było wzruszyć decyzję. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie
29 tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre za jej
30 wzruszeniem musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.
31 Wskazał, powołując się na orzecznictwo, że pojęcie "nabycie prawa", użyte w ww.
32 przepisie, odnosi się do sfery prawa materialnego i należy je rozumieć szeroko,
33 przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie merytoryczne kształtujące
34 sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, należy
35 traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym
36 sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę
37 obowiązek prawny, strona nabywa bowiem prawo do tego, aby egzekwowano od niej
38 wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy. Pod
39 pojęciem "decyzji nie tworzącej praw nabytych" należy zatem rozumieć
40 rozstrzygnięcie merytoryczne, z którego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie
41 żadnych korzyści prawnych, ani wywieść uprawnień, ani sprecyzować swoich
42 obowiązków. Nawet tak dotkliwy obowiązek, jak nakaz rozbiórki obiektu
43 budowlanego, wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza dopuszczalność zmiany
44 lub uchylenia takiej decyzji na mocy art. 154 kpa.
45 Decyzja z dnia [....] marca 2004r. nakazująca rozbiórkę, nie może być zatem
46 uchylona w trybie art. 154 kpa., bowiem nie zalicza się do decyzji na mocy, których
47 strony nie nabyły prawa.
48 Wobec powyższego, nawet gdyby słuszny interes strony przemawiał za
49 uchyleniem decyzji rozbiórkowej to i tak nie jest możliwe jej uchylenie, gdyż nie jest
50 to decyzja na mocy której strona nie nabyła żadnych praw. Ponadto - jak wskazał
51 organ- "interes słuszny" to taki interes, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje
52 stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia
53 zasady praworządności rozumianej chociażby dosłownie jako postępowanie zgodne
54 z obowiązującymi przepisami, a ewentualne uchylenie decyzji rozbiórkowej w trybie
55 art. 154 kpa prowadziłoby w istocie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem.
56 Organ podał ponadto, że w trybie art. 154 kpa mogą być uchylane jedynie
57 decyzje uznaniowe, a nie decyzje o charakterze związanym, takie jak decyzja
58 nakazując rozbiórkę.
59 Dodał, że skarżący nie wykazali, że za uchyleniem decyzji przemawia ich
60 słuszny interes. F.K. powołuje się na śmierć męża, kłopoty finansowe,
61 przeszkody organizacyjne. W świetle prawa nie są to okoliczności, które można
62 byłoby określić jako słuszny interes. Słuszny interes, to taki, który nie narusza prawa
63 (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do
64 podważenia zasady praworządności. Uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 kpa
65 prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem.
66 Skargę na powyższą decyzję złożyli W. i F. K.
67 zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na
68 wynik sprawy, tj. art. 154 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt. 1
69 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona
70 wydana z rażącym naruszeniem art. 7, 77 oraz 80 kpa poprzez brak
71 wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego.
72 Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości.
73 Wskazali, że z poglądem, iż strona nabyła prawo poprzez nałożenie na nią
74 obowiązku w postaci nakazu rozbiórki nie sposób się zgodzić.
75 Strony obszernie opisały przebieg postępowania, podkreślając, że Wójt
76 poinformował strony, iż budowa jest zgodna z miejscowym planem. Geodeta nie
77 wywiązał się jednak ze swojego zobowiązania. Niedochowanie zakreślonego terminu
78 nastąpiło więc bez winy stron.
79 Skarżący nie zgodzili się z poglądem, że strona nabyła prawo poprzez decyzję
80 nakładającą obowiązek w maksymalnym dopuszczalnym przez prawo wymiarze.
81 Podali, że również decyzje nakładające obowiązki będą się z reguły kwalifikowały do
82 grupy decyzji, na mocy których nie uzyskuje się prawa (KPA, Komentarz 2012, prof.
83 zw. dr hab. Marek Wierzbowski, prof. dr hab. Aleksandra Wiktorowska). Koszty
84 budowy, postępowania, grzywien, oraz pozwolenia na budowę z całą pewnością nie
85 przemawiają za twierdzeniem, że strona nabyła prawo poprzez wydanie negatywnej
86 decyzji. Co więcej na gruncie art. 154 kpa istnieje swoboda oceny przemawiającej za
87 uchyleniem bądź zmianą ostatecznej decyzji, przy której należy zwarzyć względy
88 celowości poprzez badanie słusznego interesu strony. Z pewnością strona nie
89 dokonała remontu ww. budynku w celu ominięcia bądź działania wbrew prawu.
90 Wykonała go, aby zabezpieczyć sprzęt gospodarstwa domowego, oraz pasze dla
91 zwierząt, jak i zły stan techniczny budynku gospodarczego. Uznać zatem należy, że
92 interes stron jest jak najbardziej słuszny.
93 Podnieśli, powołując się na orzecznictwo, że "organ, działający na podstawie
94 przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia,
95 jest obowiązany załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie
96 stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości
97 organu. Interes strony jest pojęciem niedookreślonym, należy badać jego istnienie w
98 konkretnej sprawie. Interes strony musi mieć charakter zobiektywizowany, rozumiany
99 jako potrzeba ochrony prawnej. Twierdzenie, że za potrzebą tą nie przemawiają
100 kłopoty finansowe czy przeszkody organizacyjne nie jest słuszne. Nie jest to bowiem
101 wyłącznie interes ekonomiczny, ale troska o zapewnienie bytu strony i jej rodziny.
102 Skarżący podkreślili, że uzyskali pozwolenie na budowę i przebudowę więźby
103 dachowej w piśmie PINB z 8 sierpnia 2006 r. uznano za zgodną z dokumentacją. Co
104 więcej, rozbiórce powinny podlegać wyłącznie elementy, które dobudowano, co jest
105 zgodne z orzecznictwem. Organ powinien stwierdzić, zgodnie ze stanem faktycznym,
106 że wystąpiły przesłanki prowadzące do próby legalizacji.
107 Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy naruszył przepisy wskazane we
108 wstępie skargi.
109 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
110 Skarga nie jest zasadna.
111 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów
112 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują
113 działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając
114 prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich
115 wykładni.
116 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa
117 materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art.
118 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami
119 administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).
120 W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.
121 Podstawę prawną kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji
122 stanowił art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna
123 ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez
124 organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes
125 społeczny lub słuszny interes strony.
126 Należy mieć na względzie, że postępowanie prowadzone na podstawie art.
127 154 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w
128 przeciwieństwie do trybu zwykłego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy,
129 lecz dokonanie oceny, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia
130 interes społeczny lub słuszny interes strony. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1
131 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia ww. przesłanek, tj.: 1) decyzja ostateczna nie
132 tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, 2) za uchyleniem lub zmianą takiej
133 decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
134 Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym
135 ukształtował się pogląd, zgodnie z którym "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko.
136 Przyjmuje się, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona
137 rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy
138 traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Ocena
139 tego, czy strona nabyła lub nie prawo z decyzji ostatecznej, powinna być
140 dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej.
141 Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na
142 płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę decyzji, przy
143 jednoczesnym uwzględnieniu treści decyzji. Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw
144 nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga stwierdzenia, że z treści
145 rozstrzygnięcia strony nie mogą wywieść dla siebie uprawnień, bądź nie mogą
146 sprecyzować obowiązków swoich lub innych podmiotów, które byłyby korelatem
147 uprawnień.
148 Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy,
149 że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Taką
150 decyzją jest niewątpliwie decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu
151 budowlanego, w niniejszej sprawie wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z
152 art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr
153 207, poz. 2016). Już chociażby z tego względu, decyzja ta nie mogła podlegać
154 weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a.
155 Należy również wskazać, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155
156 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o
157 uznanie administracyjne. Ich zastosowanie wobec decyzji związanych jest
158 niedopuszczalne (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2011
159 r. sygn. akt I OSK 607/10). W sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na
160 podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie ma
161 miejsca na uznanie administracyjne i dlatego również z tej przyczyny tryb
162 przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.
163 Cytowany powyżej przepis Prawa budowlanego nakłada na właściwy organ
164 obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego
165 części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na
166 budowę, z zastrzeżeniem ust. 2, nie pozostawiając organowi tzw. "luzu decyzyjnego".
167 Jako chybione należało zatem ocenić stanowisko przedstawione w skardze i
168 powołane orzecznictwo odnoszące się do obowiązków organów wydających
169 rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym.
170 Na koniec podkreślić trzeba, iż decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu
171 budowlanego jest decyzją przywracającą porządek prawny w sferze prawa
172 materialnego, tj. Prawa budowlanego, co niewątpliwie leży w interesie społecznym.
173 Za nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego zapewne nigdy nie przemawia
174 "słuszny interes strony", na którą nałożono ten obowiązek, jednak nakaz taki jest
175 zgodny ze słusznymi interesami innych stron, które w wyniku nałożenia tego
176 obowiązku nabywają prawa będące jego korelatem (tak: Naczelny Sąd
177 Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 269/09).
178 W konsekwencji powyższego oraz zaważywszy na przedmiot niniejszej
179 sprawy bez wpływu na jej wynik pozostawały zarzuty kwestionujące prawidłowość
180 wydania decyzji o nakazie rozbiórki.
181 Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w
182 sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o
183 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).