Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1694/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1694/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej: "rozporządzenie") w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. K. o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości D., nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości D.

3 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącej, powinna być zapewniona poprzez dostęp do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...], która to droga włączona jest do drogi krajowej za pośrednictwem zjazdu publicznego zlokalizowanego w km [...] ww. drogi krajowej. Dojazd do nieruchomości miałby odbywać się poprzez ten zjazd i dalej ww. drogą do zjazdu z tej drogi do działki nr [...], następnie wzdłuż działek nr [...] i nr [...] do działki nr [...].

4 Organ stwierdził, że zarządca drogi przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi takie określa w szczególności ww. rozporządzenie. Droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg na rozpatrywanym odcinku została zaliczona do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zajazdów, poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg klas niższych. Organ wskazał, że lokalizowanie zjazdów z takiej drogi może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie takiej sytuacji się nie dopatrzył, co w jego ocenie uniemożliwiło wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego.

5 Organ przypomniał, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wnioskowany zjazd indywidualny dodatkowo znajdowałby się w miejscu występowania znaku poziomego P-3a "linia jednostronnie przekraczalna - długa", który stosowany jest w szczególności w rejonach łuków poziomych i pionowych wypukłych o niedostatecznej widoczności. Wobec powyższego, wyważając zgodnie z art. 7 k.p.a. słuszny interes wnioskodawczyni i interes społeczny, przyznał prymat interesowi społecznemu.

6 Decyzją z dnia 23 maja 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

7 W uzasadnieniu decyzji organ co do zasady powtórzył dotychczasową argumentację stwierdzając, że ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego lokalizowanie zjazdów z drogi klasy G może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, ponieważ działka [...] może mieć zapewniony dostęp do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem drogi wewnętrznej.

8 Organ powołał się dodatkowo na natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym fragmencie drogi krajowej nr [...], które w 2015 r., według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez T. sp. z o. o. B., wynosiło 4808 pojazdów na dobę.

9 W odpowiedzi zarzut, że w okolicy działki wnioskodawczyni znajduje się wiele zjazdów do drogi krajowej nr [...], przez co decyzja narusza zasadę równości, organ stwierdził, że każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie. Dodał, że większość z tych zjazdów została wykonana wiele lat temu w innym stanie faktycznym i prawnym.

10 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K., zarzucając naruszenie:

11 1. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegające na przyznaniu pierwszeństwa interesowi społecznemu nad słusznym interesem strony bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego;

12 2. art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez nieuwzględnienie, że inne działki położone przy drodze krajowej nr [...] posiadają indywidualny zjazd z tej drogi, co spowodowało nierówne potraktowanie skarżącej w stosunku do innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji.

13 W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi każdorazowo dokładnie przeanalizować, czy i w jakim stopniu lokalizacja taka będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie wyczerpująco uzasadnić podjętą decyzję w tym zakresie. Zdaniem skarżącej organ nie dokonał rzetelnej oceny okoliczności faktycznych, przeprowadzając postępowanie dowodowe w sposób nadzwyczaj pobieżny i niedokładny. Skarżąca podała, że dojazd z jej nieruchomości do drogi krajowej nie istnieje, a jego ewentualne powstanie wiązałoby się z koniecznością ustanowienia służebności przejazdu i przechodu. Skarżąca podniosła także, że organ nie przedstawił żadnych danych czy badań, które mogłyby świadczyć o powstaniu niebezpieczeństwa uzasadniającego decyzję odmowną. Jej zdaniem zjazd z drogi byłby wykorzystywany w niedużym stopniu i niewielka liczba przejazdów nie wpłynęłaby na poziom bezpieczeństwa na drodze. Zarzuciła organowi, że w trakcie oględzin przedstawiciele organu nie byli w stanie określić planowanych inwestycji na istotnym dla sprawy fragmencie drogi krajowej nr [...] oraz nie ustalono warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na tym fragmencie.

14 Podnosiła, że organ całkowicie pominął przedłożony materiał dowodowy w postaci 40 zdjęć zjazdów wykonanych na odcinku drogi krajowej nr [...] od [...] km do [...] km. Istniejące zjazdy znajdują się w bardziej niebezpiecznych miejscach niż wnioskowana lokalizacja. W podobnych sytuacjach organ traktuje obywateli w różny sposób bez szczególnej przyczyny, co jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości.

15 W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

17 Skarga nie jest zasadna.

18 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

19 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie występują.

20 Podstawą materialnoprawną decyzji o wyrażeniu lub odmowie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa ww. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wydane na podstawie upoważnienia z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

21 Droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg na rozpatrywanym odcinku została zaliczona do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zatem w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych.

22 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu - obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia - kierują się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98, LEX nr 41384). Stosownie do art. 7 k.p.a. muszą mieć przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

23 Wskazać należy, że decyzja o zgodzie na lokalizację zjazdu lub odmowie takiej zgody jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Wynika to z tego, że art. 29 ust. 1 u.d.p., stanowiąc o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu, nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Z kolei art. 29 ust. 4 określa, kiedy organ "może" odmówić zgody. Zatem organ może, a nie musi wyrazić zgody po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń i wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego. Uznaniowy charakter decyzji nie oznacza jednak, że organ może orzec w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Decyzja taka musi być co do zasady wyczerpująco uzasadniona stosownie do obowiązujących przepisów.

24 Należy stwierdzić, że organ w postępowaniu administracyjnym dopełnił tych obowiązków, a zaskarżona decyzja zawiera wymagane elementy, a więc spełnia wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

25 Nie jest trafny pierwszy zarzut skarżącej, że organ rozstrzygnął sprawę bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania dowodowego. Zgromadzony przez w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy pozwalał na podjęcie decyzji w świetle wszystkich wskazanych wyżej kryteriów. Materiał kartograficzny, zdjęcia oraz przeprowadzone oględziny należy uznać za wystarczające w tym zakresie. Wartość dowodowa tych środków nie budziła żadnych wątpliwości. Oględziny miały na celu dokonanie przez organ bezpośrednich spostrzeżeń w zakresie stanu faktycznego sprawy.

26 Ocena słusznego interesu skarżącej wymagała zbadania, czy jest alternatywna możliwość dojazdu do drogi krajowej nr [...]. Organ trafnie stwierdził, że taką możliwość istnieje. Jest przy tym oczywiste, że możliwość ta miała w chwili oceny charakter potencjalny i uzyskanie przez skarżącą dojazdu wymagałoby podjęcia dalszych działań. Nie zmienia to jednak faktu, że prawo zapewnia skarżącej sposoby uzyskania alternatywnego dojazdu, co należało uznać za wystarczające.

27 Skarżąca może uzyskać dojazd z drogi krajowej nr [...] do swojej nieruchomości poprzez zlokalizowaną na działce nr [...] drogę, która znajduje się w zarządzie Gminy C. Zastrzeżenia skarżącej budzi fakt, że należąca do niej działka nie ma obecnie dostępu do drogi gminnej. Należy zauważyć, że skarżąca może uzyskać taki dostęp. Zgodnie z art. 145 § 1 kodeksu cywilnego jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Dojazd z drogi gminnej do nieruchomości skarżącej wymagałby przejechania po pierwsze przez działkę nr [...], która stanowi drogę dojazdową do drogi gminnej dla sąsiednich działek. Po drugie konieczne byłoby przejechanie przez działkę [...]. Skarżąca może żądać od właścicieli tych dwóch działek ustanowienia za wynagrodzeniem służebności drogowej, co umożliwi jej dojazd do drogi gminnej, która posiada zjazd do drogi krajowej nr [...].

28 Nie można zgodzić się również z tym, że nieprzedstawienie przez organ danych czy badań dotyczących możliwości powstania niebezpieczeństwa wskutek wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu świadczy o wadliwości postępowania administracyjnego. Należy zgodzić się z tym, że to właśnie do wyspecjalizowanego organu, jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, należy ocena tych okoliczności i nie musi on zwracać się w tym zakresie do biegłych.

29 Za nietrafny należy uznać zarzut, sprowadzający się do naruszenia zasady równości, która znajduje podstawę w art. 32 Konstytucji oraz art. 8 k.p.a. Zasada ta oznacza obowiązek równego traktowania uczestników postępowania w podobnych okolicznościach. Należy stwierdzić, że sam fakt, że inne działki położone w okolicy działki skarżącej mają zjazdy do drogi krajowej nr [...], nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady równości. Sprawy, w których wydano zgodę na lokalizację tych zjazdów, mogły mieć zasadniczo odmienny charakter od sprawy skarżącej. Organ w postępowaniu administracyjnym nie ma obowiązku dokładnego analizowania spraw z przeszłości, aby wykazać brak możliwości naruszenia zasady równości. Przyjęcie rozumowania skarżącej skutkowałoby tym, że po wydaniu pierwszej zgody na lokalizację zjazdu z danej drogi, organ byłby w zasadzie zobowiązany do wydawania kolejnych zgód właścicielom okolicznych działek. Takiego stanowiska nie można zaakceptować.

30 Nie przekraczając granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważając słuszny interes wnioskodawczyni, organ zasadnie przyznał prymat interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze okazały się bezpodstawne.

31 Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.