Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1612/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1612/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2012 r. znak (...) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych skargę oddala

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] - [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie

3 art. 47 ust. 2 w związku z art. 47 ust. 1 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

4 Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku

5 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad

6 - odmówił udzielenia pozwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i

7 Autostrad na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (działka o numerze

8 ewidencyjnym [...] położona w obrębie ewidencyjnym [...]) w celu wykonania

9 robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km ok. 43+647 drogi krajowej nr [...] w

10 m. [...]" objętych zgłoszeniem robót budowlanych z dnia [...] września 2011 r.

11 Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i

12 Autostrad wnioskiem z dnia [...] października wystąpił do Wojewody [...]-

13 [...] o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej

14 nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km

15 ok. 43+647 drogi krajowej nr [...] w m. [...]"

16 Inwestor w swoim wniosku z dnia [...] października 2011 r. podał, że nie uzyskał

17 zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości będących w użytkowaniu

18 wieczystym J. i M. K.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad

19 ponadto podniósł, iż niemożliwym jest zorganizowanie objazdu strefy robót po drogach

20 sąsiadujących z przebudowywanym przepustem ze względu na ich niewystarczającą

21 nośność.

22 Zdaniem organu zgodnie z ust. 2 w zw. z ust. 1 art. 47 Prawa budowlanego

23 wydanie rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości

24 uzależnione jest od braku dobrowolnej zgody jej właściciela. Inwestor podjął starania o

25 uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jednakże starania te

26 okazały się bezskuteczne.

27 W ocenie organu wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości nie jest

28 niezbędne do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem robót budowlanych z

29 dnia [...] września 2010 r. Z treści wniosku, wynika, że inwestor wnioskuje o wydanie

30 decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w związku z potrzebą

31 urządzenia czasowego przejazdu przez tereny sąsiedniej nieruchomości o numerze

32 ewidencyjnym [...] dla zapewnienia płynności ruchu na drodze krajowej nr [...] na czas

33 wykonywania na tej drodze robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km

34 43+647 drogi krajowej nr [...] w m. [...]". Roboty budowlane objęte zgłoszeniem

35 zgodnie z jego treścią będą wykonywane wyłącznie w pasie drogi krajowej nr [...].

36 Organ podał ponadto, iż zagadnienie objazdu tymczasowego regulują odrębne

37 przepisy, a mianowicie art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca i 985 r. o drogach

38 publicznych. Zgodnie z nimi zarządcy dróg mają prawo urządzania czasowego

39 przejazdu przez grunty przyległe do pasa drogowego w razie przerwy w komunikacji na

40 drodze.

41 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na

42 podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000

43 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora

44 Dróg Krajowych i Autostrad - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]

45 - [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

46 W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozważając zasadność wydania decyzji o

47 niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ powinien ustalić dwie

48 podstawowe okoliczności. Po pierwsze, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody

49 na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały

50 się bezskuteczne oraz po drugie, czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest

51 niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych. Jeżeli

52 organ stwierdzi, iż nie wystąpiła chociaż jedna ze wskazanych przesłanek zastosowania

53 art. 47 ustawy Prawo budowlane winien wydać decyzję odmowną.

54 W niniejszej sprawie inwestor podejmował negocjacje celem uzyskania

55 porozumienia w sprawie wejście na teren działki nr [...], zakończone niepowodzeniem

56 z uwagi na wysokość żądanej opłaty, jednak druga przesłanka wydania decyzji o

57 niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie została spełniona.

58 Zdaniem organu dla wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem robót

59 budowlanych nie jest niezbędne wejście na teren działki nr [...]- roboty te są możliwe

60 do zrealizowania w granicach działek nr [...] i [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy

61 planu zagospodarowania terenu, jak również z treści wniosku z dnia [...] października

62 2011 r. inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie wynika, że zamiarem inwestora

63 jest wybudowanie na działce nr [...] innych obiektów budowlanych — objazdu

64 tymczasowego, który nie został objęty w/w zgłoszeniem.

65 Podkreślić należy, że przesłanką wydania przewidzianej w art. 47 ust. 2 ustawy

66 Prawo budowlane decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie

67 jest powstała w ocenie inwestora konieczność wybudowania na terenie tej

68 nieruchomości nowych obiektów budowlanych, niezależnie od tego, czy są to obiekty

69 związane z realizacją przedsięwzięcia podejmowanego przez inwestora na sąsiedniej

70 nieruchomości.

71 Zdaniem organu argumentacja wnioskodawcy, że niemożliwym jest

72 zorganizowanie objazdu strefy robót po drogach sąsiadujących z przebudowywanym

73 przepustem ze względu na ich niewystarczającą nośność, nie przemawia za

74 niezbędnością wejścia na teren, objazd nie musi zostać zorganizowany po drogach

75 sąsiadujących z przebudowywanym przepustem, lecz także po innych drogach, które

76 spełniają odpowiednie warunki.

77 Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]

78 kwietnia 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

79 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją

80 poprzedzającej.

81 Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 47 ust. 2 ustawy Prawo

82 budowlane, poprzez błędną jego wykładnię - zawężającą treść samego przepisu.

83 W skardze podniesiono, iż urządzenie objazdu i realizacja przepustu

84 tymczasowego nie jest budową nowych obiektów budowlanych, ten bowiem element

85 jest tylko układany na czas wykonywania robót zasadniczych (przebudowa przepustu) i

86 niezwłocznie po wykonaniu tych robót usuwany. Kwestie ewentualnych odszkodowań

87 byłyby także rozstrzygane przez inwestora i właściciela nieruchomości na zasadach

88 przepisów prawa cywilnego.

89 Zdaniem skarżącego kwestia możliwości stosowania przepisu art. 47 ust. 2 nie

90 może być rozpatrywana tylko w wąskim zakresie. Niewątpliwie, aby przebudować

91 przepust w drodze konieczne jest wyłączenie pewnego odcinka drogi z ruchu. Aby to

92 zrobić należy koniecznie zorganizować objazd.

93 Ponadto inwestor podejmował próby pozyskania tej nieruchomości w sposób

94 określony w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże właściciele sąsiedniej

95 nieruchomości nie zaakceptowali warunków finansowych inwestora, który swoje

96 propozycje składał w oparciu o realny operat sporządzony przez rzeczoznawcę.

97 Skarżący rozważał także zorganizowanie objazdu drogami lokalnymi. W okolicy jednak

98 nie istnieją drogi, które zdolne byłby do przeniesienia ruchu z drogi krajowej. Uległyby

99 one destrukcji, a ich naprawa powodowałaby konieczność poniesienia kosztów

100 wielokrotnie przewyższających wartość robót związanych z budową przepustu. Organ

101 więc powinien rozstrzygnąć sprawę biorąc pod uwagę rachunek ekonomiczny i słuszny

102 interes inwestora publicznego, jakim jest skarżący.

103 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

104 Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

105 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich

106 sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji

107 publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu z

108 przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zaskarżenia i

109 wykładni norm prawa materialnego.

110 Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone decyzje

111 odpowiadają prawu.

112 Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowi art.

113 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.)

114 zgodnie z którym, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych

115 jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej

116 nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę

117 właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na wejście oraz uzgodnić z

118 nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także

119 ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków w

120 sposób opisany powyżej, organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia

121 złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego

122 budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania

123 zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice

124 niezbędnej potrzeby oraz korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

125 Zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac

126 przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo

127 budowlane, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które

128 regulowane są przepisami prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub

129 zgłoszenia.

130 Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na

131 budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót (por. wyrok

132 NSA OZ w Łodzi z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 268/01, wyrok NSAz dnia

133 5 kwietnia 2007 r" sygn. akt II OSK 585/06).

134 Rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ

135 administracji powinien ustalić następujące okoliczności:

136 1) czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał

137 skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych (czy właściwy

138 organ nie wniósł od zgłoszenia sprzeciwu);

139 2) czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej

140 nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz

141 3) czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac

142 przygotowawczych bądź robót budowlanych, objętych treścią pozwolenia na

143 budowę bądź zaakceptowanego przez organ zgłoszenia.

144 Zgodnie z art. 47 ustawy decyzja rozstrzygająca o niezbędności wejścia na teren

145 sąsiedniej nieruchomości wydawana jest wówczas, gdy do wykonania prac

146 przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na sąsiedni teren w

147 celu wykonania robót na własnej nieruchomości. Inwestycja nie jest realizowana na

148 działce sąsiedniej a jedynie do jej wykonania niezbędne jest chwilowe korzystanie z tej

149 działki (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca

150 2002 r. sygn. II SA/Ka 1577/00, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

151 Sąd podzielił argumenty organów administracji orzekających w sprawie, iż brak było

152 podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora. Co prawda skarżący spełnił jedną z

153 powołanych przesłanek, bowiem nie uzyskał zgody J. i M. K. na

154 wejście na sąsiednią nieruchomość, jednakże nie można mówić, iż w sprawie wystąpiła

155 przesłanka "niezbędności" wykonania robót na sąsiedniej nieruchomości.

156 W ocenie Sądu, organ na wstępnym etapie postępowania prawidłowo ustalił zakres

157 planowanych przez inwestora prac budowlanych i ocenił, że ich wykonanie nie wymaga

158 wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż

159 zamiarem inwestora jest wybudowanie na działce nr [...] objazdu tymczasowego,

160 który nie został objęty w/w zgłoszeniem. W ocenie skarżącego niemożliwym jest

161 bowiem zorganizowanie objazdu strefy robót po drogach sąsiadujących z

162 przebudowywanym przepustem ze względu na ich niewystarczającą nośność.

163 Jak zasadnie podkreślił organ, ustawodawca nie przewiduje automatycznej decyzji

164 o wejściu i korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości w razie nieuzyskania porozumienia

165 między inwestorem a właścicielem tej nieruchomości. Urządzenie czasowego przejazdu

166 przez tereny sąsiedniej nieruchomości nie stanowi robót, które będą warunkowały

167 wykonanie inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia [...] września 2011 r. nie można uznać,

168 iż jest on także elementem przygotowawczym. Wykonanie inwestycji możliwe będzie na

169 działkach inwestora, co również zasadnie podkreślił organ odwoławczy.

170 Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one bezzasadne i nie

171 zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze podać należy, że w postępowaniu

172 zainicjowanym wnioskiem o zgodę na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości

173 niedopuszczalne jest badanie interesu publicznego, na co wskakuje inwestor w

174 skardze. Pamiętać należy, że właściciel działki sąsiedniej w przypadku uwzględnienia

175 wniosku będzie ograniczony w korzystaniu z przysługującego mu prawa własności,

176 chronionego przepisami Konstytucji. Z uwagi na rangę tego prawa, organ powinien

177 rozstrzygać wyłącznie o przesłanki określone powołanym przepisem, a o wydaniu

178 decyzji pozytywnej dla inwestora nie może decydować jego interes finansowy nawet

179 gdy dysponuje on środkami publicznymi.

180 Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia

181 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

182 2012r" poz.270 t.j.).