Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1611/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1611/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych skargę oddala

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] - [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. na podstawie

3 art. 47 ust. 2 w związku z art. 47 ust. 1 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

4 Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku

5 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad

6 - odmówił udzielenia pozwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i

7 Autostrad na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości (działka o numerze

8 ewidencyjnym [...] położona w obrębie ewidencyjnym [...]) w celu wykonania

9 robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km ok. 43+647 drogi krajowej nr [...] w

10 m. [...]"' objętych zgłoszeniem robót budowlanych z dnia [...] września 2011 r.

11 Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i

12 Autostrad wnioskiem z dnia [...] października wystąpił do Wojewody [...]-

13 [...] o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej

14 nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km

15 ok. 43+647 drogi krajowej nr [...] w m. [...]"

16 Inwestor pomimo uzyskania warunkowej zgody na zajęcie nieruchomości o

17 numerze ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym [...] nie uzgodnił z

18 wieczystym użytkownikiem tej działki przewidywanego sposobu, zakresu i terminu

19 korzystania z tej nieruchomości, a także ewentualnej rekompensaty.

20 Inwestor w swoim wniosku z dnia [...] października 2011 r. podał, że nie uzyskał

21 zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości będących w użytkowaniu

22 wieczystym Polskich Kolei Państwowych SA Zakład Gospodarowania

23 Nieruchomościami w B.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad

24 ponadto podniósł, iż niemożliwym jest zorganizowanie objazdu strefy robót po drogach

25 sąsiadujących z przebudowywanym przepustem ze względu na ich niewystarczającą

26 nośność.

27 Zdaniem organu zgodnie z ust. 2 w zw. z ust. 1 art. 47 Prawa budowlanego

28 wydanie rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości

29 uzależnione jest od braku dobrowolnej zgody jej właściciela. Inwestor podjął starania o

30 uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jednakże starania te

31 okazały się bezskuteczne.

32 W ocenie organu wejście inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości nie jest

33 niezbędne do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem robót budowlanych z

34 dnia [...] września 2010 r. Z treści wniosku, wynika, że inwestor wnioskuje o wydanie

35 decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w związku z potrzebą

36 urządzenia czasowego przejazdu przez tereny sąsiedniej nieruchomości o numerze

37 ewidencyjnym [...] dla zapewnienia płynności ruchu na drodze krajowej nr [...] na czas

38 wykonywania na tej drodze robót budowlanych pn. "przebudowa przepustu w km

39 43+647 drogi krajowej nr [...] w m. [...]". Roboty budowlane objęte zgłoszeniem

40 zgodnie z jego treścią będą wykonywane wyłącznie w pasie drogi krajowej nr [...].

41 Organ podał ponadto, iż zagadnienie objazdu tymczasowego regulują odrębne

42 przepisy, a mianowicie art. 21 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca i 985 r. o drogach

43 publicznych. Zgodnie z nimi zarządcy dróg mają prawo urządzania czasowego

44 przejazdu przez grunty przyległe do pasa drogowego w razie przerwy w komunikacji na

45 drodze.

46 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na

47 podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000

48 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora

49 Dróg Krajowych i Autostrad - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]

50 - [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

51 W uzasadnieniu decyzji wskazano, że rozważając zasadność wydania decyzji o

52 niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ powinien ustalić dwie

53 podstawowe okoliczności. Po pierwsze, czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody

54 na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały

55 się bezskuteczne oraz po drugie, czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest

56 niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych. Jeżeli

57 organ stwierdzi, iż nie wystąpiła chociaż jedna ze wskazanych przesłanek zastosowania

58 art. 47 ustawy Prawo budowlane winien wydać decyzję odmowną.

59 W niniejszej sprawie inwestor podejmował negocjacje celem uzyskania

60 porozumienia w sprawie wejście na teren działki nr [...], zakończone niepowodzeniem z

61 uwagi na wysokość żądanej opłaty, jednak druga przesłanka wydania decyzji o

62 niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie została spełniona.

63 Zdaniem organu dla wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem robót

64 budowlanych nie jest niezbędne wejście na teren działki nr [...] - roboty te są możliwe do

65 zrealizowania w granicach działek nr [...] i [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy

66 planu zagospodarowania terenu, jak również z treści wniosku z dnia [...] października

67 2011 r. inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie wynika, że zamiarem inwestora

68 jest wybudowanie na działce nr [...] innych obiektów budowlanych — objazdu

69 tymczasowego i przepustu tymczasowego, które nie zostały objęte w/w zgłoszeniem.

70 Podkreślić należy, że przesłanką wydania przewidzianej w art. 47 ust. 2 ustawy

71 Prawo budowlane decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie

72 jest powstała w ocenie inwestora konieczność wybudowania na terenie tej

73 nieruchomości nowych obiektów budowlanych, niezależnie od tego, czy są to obiekty

74 związane z realizacją przedsięwzięcia podejmowanego przez inwestora na sąsiedniej

75 nieruchomości.

76 Zdaniem organu argumentacja wnioskodawcy, że niemożliwym jest

77 zorganizowanie objazdu strefy robót po drogach sąsiadujących z przebudowywanym

78 przepustem ze względu na ich niewystarczającą nośność, nie przemawia za

79 niezbędnością wejścia na teren, objazd nie musi zostać zorganizowany po drogach

80 sąsiadujących z przebudowywanym przepustem, lecz także po innych drogach, które

81 spełniają odpowiednie warunki.

82 Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]

83 kwietnia 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

84 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją

85 poprzedzającej.

86 Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 47 ust. 2 ustawy Prawo

87 budowlane, poprzez błędną jego wykładnię - zawężającą treść samego przepisu.

88 W skardze podniesiono, iż urządzenie objazdu i realizacja przepustu

89 tymczasowego nie jest budową nowych obiektów budowlanych, ten bowiem element

90 jest tylko układany na czas wykonywania robót zasadniczych (przebudowa przepustu) i

91 niezwłocznie po wykonaniu tych robót usuwany. Kwestie ewentualnych odszkodowań

92 byłyby także rozstrzygane przez inwestora i właściciela nieruchomości na zasadach

93 przepisów prawa cywilnego.

94 Zdaniem skarżącego kwestia możliwości stosowania przepisu art. 47 ust. 2 nie

95 może być rozpatrywana tylko w wąskim zakresie. Niewątpliwie, aby przebudować

96 przepust w drodze konieczne jest wyłączenie pewnego odcinka drogi z ruchu. Aby to

97 zrobić należy koniecznie zorganizować objazd.

98 Ponadto inwestor podejmował próby pozyskania tej nieruchomości w sposób

99 określony w art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże właściciele sąsiedniej

100 nieruchomości nie zaakceptowali warunków finansowych inwestora, który swoje

101 propozycje składał w oparciu o realny operat sporządzony przez rzeczoznawcę.

102 Skarżący rozważał także zorganizowanie objazdu drogami lokalnymi. W okolicy jednak

103 nie istnieją drogi, które zdolne byłby do przeniesienia ruchu z drogi krajowej. Uległyby

104 one destrukcji, a ich naprawa powodowałaby konieczność poniesienia kosztów

105 wielokrotnie przewyższających wartość robót związanych z budową przepustu. Organ

106 więc powinien rozstrzygnąć sprawę biorąc pod uwagę rachunek ekonomiczny i słuszny

107 interes inwestora publicznego, jakim jest skarżący.

108 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

109 Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

110 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich

111 sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji

112 publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu z

113 przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zaskarżenia i

114 wykładni norm prawa materialnego.

115 Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone decyzje

116 odpowiadają prawu.

117 Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowi art.

118 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r" Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.)

119 zgodnie z którym, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych

120 jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej

121 nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę

122 właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na wejście oraz uzgodnić z

123 nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także

124 ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków w

125 sposób opisany powyżej, organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia

126 złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego

127 budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania

128 zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice

129 niezbędnej potrzeby oraz korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.

130 Zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac

131 przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo

132 budowlane, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które

133 regulowane są przepisami prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub

134 zgłoszenia.

135 Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na

136 budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót (por. wyrok

137 NSA OZ w Łodzi z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 268/01, wyrok NSA z dnia

138 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 585/06).

139 Rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ

140 administracji powinien ustalić następujące okoliczności:

141 1) czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał

142 skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych (czy właściwy

143 organ nie wniósł od zgłoszenia sprzeciwu);

144 2) czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej

145 nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz

146 3) czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac

147 przygotowawczych bądź robót budowlanych, objętych treścią pozwolenia na

148 budowę bądź zaakceptowanego przez organ zgłoszenia.

149 Zgodnie z art. 47 ustawy decyzja rozstrzygająca o niezbędności wejścia na teren

150 sąsiedniej nieruchomości wydawana jest wówczas, gdy do wykonania prac

151 przygotowawczych lub robót budowlanych niezbędne jest wejście na sąsiedni teren w

152 celu wykonania robót na własnej nieruchomości. Inwestycja nie jest realizowana na

153 działce sąsiedniej a jedynie do jej wykonania niezbędne jest chwilowe korzystanie z tej

154 działki (vide: uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca

155 2002 r. sygn. II SA/Ka 1577/00, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

156 Sąd podzielił argumenty organów administracji orzekających w sprawie, iż brak było

157 podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora. Co prawda skarżący spełnił jedną z

158 powołanych przesłanek, bowiem nie uzyskał zgody Polskich Kolei Państwowych S.A.

159 Zakład Gospodarowania Nieruchomościami na wejście na sąsiednią nieruchomość,

160 jednakże nie można mówić, iż w sprawie wystąpiła przesłanka "niezbędności"

161 wykonania robót na sąsiedniej nieruchomości.

162 W ocenie Sądu, organ na wstępnym etapie postępowania prawidłowo ustalił zakres

163 planowanych przez inwestora prac budowlanych i ocenił, że ich wykonanie nie wymaga

164 wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż

165 zamiarem inwestora jest wybudowanie na działce nr [...] innych obiektów budowlanych

166 — objazdu tymczasowego i przepustu tymczasowego, które nie zostały objęte w/w

167 zgłoszeniem. W ocenie skarżącego niemożliwym jest bowiem zorganizowanie objazdu

168 strefy robót po drogach sąsiadujących z przebudowywanym przepustem ze względu na

169 ich niewystarczającą nośność.

170 Jak zasadnie podkreślił organ, ustawodawca nie przewiduje automatycznej decyzji

171 o wejściu i korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości w razie nieuzyskania porozumienia

172 między inwestorem a właścicielem tej nieruchomości. Urządzenie czasowego przejazdu

173 przez tereny sąsiedniej nieruchomości nie stanowi robót, które będą warunkowały

174 wykonanie inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia [...] września 2011 r. nie można uznać,

175 iż jest on także elementem przygotowawczym. Wykonanie inwestycji możliwe będzie na

176 działkach inwestora, co również zasadnie podkreślił organ odwoławczy.

177 Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one bezzasadne i nie

178 zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze podać należy, że w postępowaniu

179 zainicjowanym wnioskiem o zgodę na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości

180 niedopuszczalne jest badanie interesu publicznego, na co wskakuje inwestor w

181 skardze. Pamiętać należy, że właściciel działki sąsiedniej w przypadku uwzględnienia

182 wniosku będzie ograniczony w korzystaniu z przysługującego mu prawa własności,

183 chronionego przepisami Konstytucji. Z uwagi na rangę tego prawa, organ powinien

184 rozstrzygać wyłącznie o przesłanki określone powołanym przepisem, a o wydaniu

185 decyzji pozytywnej dla inwestora nie może decydować jego interes finansowy nawet

186 gdy dysponuje on środkami publicznymi.

187 Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia

188 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

189 2012r" poz.270 t.j.).