Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2012 r., VII SA/Wa 1498/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2012 r., VII SA/Wa 1498/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania nośnika reklamowego skargę oddala

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012r., działając

3 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

4 administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 , poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, i art. 82 ust. 3

5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623),

6 dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania spółki [...][...] Sp. z o.o. - utrzymał w

7 mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...],

8 wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia wykonania podświetlonego nośnika reklamowego

9 typu "ML" o wymiarach powierzchni ekspozycji 3,4 x 2,4 m i wys. 6,60 m, na działce nr

10 ew. [...] (obr. [...]) przy ul. T. w W. i nakładającą obowiązek

11 uzyskania pozwolenia na roboty budowlane.

12 Organ odwoławczy wskazał, że inwestor zgłosił ww. roboty budowlane na

13 podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie

14 wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i

15 urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru

16 zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z

17 wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem

18 zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym".

19 Następnie podał, że zgłoszenie dotyczy urządzenia reklamowego o znacznej

20 wysokości ok. 6,3 m ustawionego na prefabrykowanej żelbetowej podstawie. Z opisu

21 technicznego wynika, że roboty będą polegały na wykonaniu nowego obiektu, a nie

22 tylko jego instalację czy remont. Urządzenie reklamowe będzie usytuowane w

23 granicach układu przestrzennego ulicy T., wpisanego do rejestru zabytków (nr

24 [...]).

25 W związku z powyższym organ stwierdził, że w tym przypadku nie ma

26 zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy i dodał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy

27 prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru

28 zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem

29 decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót,

30 wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków".

31 Według organu zgłoszona dwustronna tablica reklamowa stanowi wolnostojący

32 trwale związany z gruntem obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z

33 innym obiektem budowlanym. Jego wielkość, masa całkowita i sposób osadzenia na

34 gruncie świadczy, że jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy tj.

35 wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, co oznacza, że

36 inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy).

37 Na poparcie tego stanowiska organ powołał obszernie orzecznictwo sądów

38 administracyjnych.

39 Skargę na powyższą decyzję złożył [...][...] Sp. z o.o. i wnosząc o jej

40 uchylenie wskazał, że zgłoszenie dotyczyło instalacji małoformatowego urządzenia

41 reklamowego, wolnostojącego na fundamencie przestawnym, nietrwale związanego z

42 gruntem i zaznaczył, że Wojewoda prowadził postępowanie przez 6 lat i 3 miesiące.

43 Skarżący nie zgodził się z wykładnią prawa i ustaleniami organu odwoławczego i

44 przytoczył wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy wyrażoną w wyrokach NSA z dnia 28

45 czerwca 2006 r., II OSK 931/05, (LEX nr 266955) oraz 25 marca 2011 r. OSK 551/10,

46 zgodnie z którą ww. przepis dotyczy warunków wykonywania robót budowlanych

47 polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych (...). Wg tego

48 przepisu opisane roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie

49 zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takie brzmienie przepisu,

50 obowiązuje od 24 grudnia 1997 r., ustalone ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie

51 ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych

52 ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726 ze zm.). Prawo budowlane nie definiuje pojęcia

53 "instalacja", choć prace te zalicza do robót budowlanych, np. art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy.

54 Z definicji legalnych robót budowlanych (art. 3 pkt 7), budowy (art. 3 pkt 6), obiektu

55 budowlanego (art. 3 pkt 1) oraz budowli (art. 3 pkt 3) wynika, iż jedynie budowa

56 urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem wymaga

57 pozwolenia na budowę, bowiem nie korzysta ze zwolnienia z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy.

58 NSA nie podzielił poglądu jakoby pojęcie "montaż" nie było tożsame z pojęciem

59 "instalowanie". Według Słownika języka polskiego PWN (W-wa 1933, t. I, s. 794)

60 "instalowanie" to zakładanie, montowanie urządzenia technicznego, "instalacja" -

61 zakładanie, montowanie jakichś urządzeń technicznych, instalowanie". Określenia te są

62 zatem synonimami (Słownik Synonimów, WSiP, W-wa 1990, s. 51) - "instalacja":

63 instalowanie, montowanie, zakładanie (urządzeń). Sąd stwierdził, że można zatem

64 zainstalować (dokonać montażu) tablicy reklamowej na gruncie, ale bez trwałego jej

65 związania z gruntem. Bez względu na wielkość wolnostojącej, posadowionej na gruncie

66 konstrukcji. Tego rodzaju roboty, w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie wymagają

67 pozwolenia na budowę.

68 Z drugiego z ww. orzeczeń skarżący przytoczył rozważania, że "przez grunt

69 należy rozumieć podłoże ziemskie. Nie mamy do czynienia z realizacją inwestycji na już

70 istniejącym obiekcie. Z projektu technicznego dołączonego do zgłoszenia wynika, że

71 przedmiotowa tablica reklamowa może być posadowiona na różnego rodzaju podłożu,

72 w tym na piaskach, żwirach, czy glinie, nie wymaga więc w ogóle przygotowania

73 powierzchni ziemi przez dokonanie wylewki betonowej, czy wyłożenie płyt betonowych.

74 Nie ma też potrzeby wykonania specjalnego fundamentu pod to urządzenie.

75 Okoliczność, iż tablica reklamowa ma być zawieszona na "stopie betonowej",

76 nieprzewidzianej nawet do zagłębienia w ziemi (...) nie powoduje, że stopę tę należy

77 traktować jako fundament, na którego wykonanie /a w istocie ustawienie/ jest

78 wymagane pozwolenie na budowę. Przechodząc więc do oceny zagadnienia "trwałości

79 związania" z gruntem, należy rozważyć, na czym miałaby polegać "trwałość związania",

80 skoro w projekcie technicznym złożonym przez inwestora jest zapisane, że ma to być

81 urządzenie "przesuwne", czyli z samego założenia przewidziane do przesuwania, jak

82 też "ustawione" w danym miejscu, przy czym wobec jego funkcji jako urządzenia

83 przesuwnego, możliwe jest przemieszczanie go w inne miejsca. Wprawdzie ze względu

84 na ciężar urządzenia, do przeniesienia go w inne miejsce będzie konieczne

85 zastosowanie odpowiednich środków technicznych, jednakże fakt ten nie ma

86 bezpośredniego wpływu na możliwość skutecznego twierdzenia, iż skoro urządzenie

87 jest dużych rozmiarów i znacznej wagi, to tylko z tej przyczyny należy przyjąć, iż

88 występuje "trwałe związanie z gruntem" a w konsekwencji inwestor musi na to

89 urządzenie uzyskać pozwolenie na budowę".

90 Następnie skarżący wskazał na szereg orzeczeń, podkreślając, że ww. pogląd

91 dominował w orzecznictwie.

92 Strona podniosła, że zgłoszone urządzenie nie może być uznane za trwale

93 związane z gruntem, gdyż jego instalacja przewidziana jest na obiekcie budowlanym tj.

94 parkingu przy ul. T. Co do formy uzyskania zezwolenia na wykonanie takich robót

95 budowlanych nie ma w orzecznictwie rozbieżności.

96 Skarżący dodał że instalacja nie będzie realizowana na obiekcie wpisanym do

97 rejestru zabytków, lecz na parkingu przy ul. T. Zakaz z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy

98 nie ma więc zastosowania. Podniosła, powołując się na art. 39 ust. 1 ustawy, że

99 wystąpiła o opinię do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który pismem z dnia [...]

100 grudnia 2005 r. dopuścił możliwość instalacji.

101 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko

102 przedstawione w zaskarżonej decyzji.

103 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

104 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd

105 naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w

106 przeprowadzonym postępowaniu.

107 Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie

108 zasługiwała na uwzględnienie. Stanowisko organu odwoławczego nie daje bowiem

109 podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

110 Na wstępie zaznaczyć należy, że przepisy art. 29-31 ustawy zawierają zamknięty

111 katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku

112 uzyskania pozwolenia budowlanego, zastępując go wymogiem zgłoszenia zamiaru

113 wykonania robót budowlanych, uprawniając jednocześnie właściwy organ do wniesienia

114 w określonych ustawowo warunkach i terminie decyzji o sprzeciwie.

115 Obowiązkiem zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 30

116 ust. 1 pkt 2 ustawy objęte zostały roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i

117 urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru

118 zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem

119 reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowywanym w

120 rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

121 W związku z powyższym, wykonywanie obiektu budowlanego klasyfikowanego

122 jako budowla, którą stanowi wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie

123 reklamowe jest rodzajem robót budowlanych, które wymaga pozwolenia na budowę.

124 Z opisu technicznego załączonego do zgłoszenia wynika, że przedmiotem

125 opracowania objęto "projekt budowlany powtarzalnej małoformatowej tablicy

126 reklamowej, wolnostojącej ML" o wymiarach tablicy 3,416 x 2,442 m, wymiarach

127 zewnętrznych tablicy z ramami ozdobnymi 3,756 x 2,782 m ustawionej na przestawnej,

128 nietrwale związanej z gruntem, prefabrykowanej, żelbetonowej podstawie.

129 Jak wskazano dalej zamocowanie tablic przewidziano na słupie o zmiennej

130 wysokości tj. 2,5 m lub 3,0 m, przy całkowitej wysokości górnej krawędzi tablic ponad

131 otaczający teren 5,8 m lub 6,3 m. Tablica jest zamocowana względem osi słupa z

132 przesunięciem 1/3 do 2/3.

133 Konstrukcję tablicy reklamowej zaprojektowano z: prefabrykowanej podstawy,

134 trzonu nośnego, ramy konstrukcji wsporczej tablicy, tablicy oraz osprzętu

135 oświetleniowego. Trzon nośny przewidziano, jako słup z rur stalowych o przekroju 500 x

136 400 mm przytwierdzony do prefabrykowanej żelbetowej podstawy, a w górnej części

137 mocowant do ramy konstrukcji wsporczej tablicy z rur prostokątnych o przekroju 100 x

138 200 mm. Do konstrukcji wsporczej zamocowane będą tablice oraz elementy osprzętu

139 oświetleniowego. Wszystkie ww. elementy skręcane śrubami.

140 Całość konstrukcji jest wykonywana w wytwórni i montowana na miejscu.

141 W opisie wskazano również, że montaż podstawy słupa należy wykonać na

142 podlewce z zaprawy cementowej o grubości ok. 3 cm. Każdą z kotew należy przykręcić

143 dwoma nakrętkami.

144 Żelbetowa podstawa ma być wykonana z betonu B20 Mpa, zbrojona stalą A-III

145 (34GS) o wymiarach w planie 2 m x 2m i wysokości 0,9 m, o przekroju w kształcie

146 donicy. W podstawie będą osadzone zestawy 6 kotew o średnicy 0 30 mm (M 30) oraz

147 4 haki z pręta 0 16mm. Podstawa będzie zazbrojona zarówno górą i dołem siatką z

148 prętów o 010 w rozstawie co 20 cm.

149 Przedstawionej w treści opisu technicznego konstrukcji nie można zatem zaliczyć

150 do nośnika reklamowego "małoformatowego", jak wskazano w przedmiocie

151 opracowania. W zgłoszonym obiekcie nie można również zakwestionować cechy

152 trwałego związania z gruntem. Cecha ta sprowadza się bowiem do posadowienia

153 obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania

154 czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, spowodować przesunięcie czy

155 przewrócenie. W orzecznictwie ugruntowane jest obecnie stanowisko, że o fakcie czy

156 urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje technologia

157 wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego

158 w inne miejsce. Analiza przepisów Prawa budowlanego uprawnia do stwierdzenia, że

159 można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem

160 będące budowlami, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy i urządzenia reklamowe, o których

161 mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, wśród których można wyróżnić także wolnostojące,

162 ale nie związane trwale z gruntem. Są to zazwyczaj urządzenia o mały gabarytach,

163 stosunkowo lekkie, do których zważywszy na powyższy opis, nie można zaliczyć -

164 wbrew stanowisku skarżącego - urządzenia objętego przedmiotowym zgłoszeniem (por.

165 wyroki NSA z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 1 października

166 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1963/08, z

167 dnia 11 stycznia 1999 r.

168 Zaznaczyć przy tym trzeba, że na takie rozumienie wskazanych przepisów nie

169 ma wpływu nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 22 sierpnia 1997

170 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

171 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726), jak wywodził

172 skarżący. Zmiana art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy dokonana powyższą nowelizacją ma

173 bowiem tylko taki skutek, że przepis ten dotyczy nie tylko instalowania tablic i urządzeń

174 reklamowych na budynkach, ale również instalowania ich jako samodzielnych obiektów.

175 Jednakże możliwość instalowania urządzeń reklamowych jako samodzielnych obiektów

176 nie oznacza, że wszystkie urządzenia reklamowe objęte zostały treścią tego przepisu.

177 Jak już wyżej stwierdzono wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia

178 reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego są budowlami, do

179 których nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ich realizacja posiada

180 wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy.

181 W świetle przedstawionej argumentacji nie budzi wątpliwości prawidłowość

182 dokonanej przez organ kwalifikacji, zgodnie z którą wykonanie ww. nośnika

183 reklamowego jest budową wolnostojącego, trwale związanego z gruntem obiektu

184 budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

185 Natomiast sygnalizowana przez skarżącą zwłoka Wojewody [...] w

186 prowadzeniu postępowania odwoławczego, choć naganna, nie mogła być przedmiotem

187 kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Stronie przysługiwała bowiem odrębna skarga na

188 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

189 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

190 podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed

191 sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak

192 sentencji wyroku.