Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1403/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1403/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji

Uzasadnienie

2 Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku W. J. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia montażu platformy pionowej typu Kali B dla osób niepełnosprawnych przy logii lok. nr [...] w budynku przy ul. D. w G.

3 Organ wskazał, że W. J. złożył wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4, 6 Kpa o wznowienie postępowania w ww. sprawie. Dalej wyjaśnił, że B. O.-M. zgłosiła, na podstawie art. 30 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane tj. montaż platformy pionowej typu Kali B do 3 m wysokości dla osób niepełnosprawnych na podłożu utwardzonym 1,5 x 1,5 m przy loggi lokalu nr [...] w ww. budynku mieszkalnym. Starosta G. nie wniósł sprzeciwu do ww. zgłoszenia.

4 Organ zaznaczył, że przyjęcie zgłoszenia (tzw. milczącą zgodą) nie uruchamia postępowania administracyjnego, zatem nie mają zastosowania przepisy kpa. Przy rozpatrywaniu zgłoszenia zastosowanie mają reguły formalne określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 ze zm.).

5 Starosta G. nie wydał zatem decyzji, gdyż nie prowadził postępowania, a jedynie przyjął zgłoszenie. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 kpa tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, a skoro taka decyzja nie została wydana, to występuje podana w art. 61 a kpa inna uzasadniona przyczyna z jakiej postępowanie nie może być wszczęte.

6 Zażalenie na ww. postanowienie złożył W. J.

7 Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r nr [...], po rozpoznaniu zażalenia W. J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

8 W uzasadnieniu wskazał, że W. J. wniósł o wznowienie ww. postępowania zakończonego tzw. milcząca zgodą organu tj. w sytuacji gdy organ nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia, a więc przyjął zgłoszenie tzw. milcząca zgodą.

9 Organ zaznaczył, że w postępowaniu zgłoszeniowym jedyną jego stroną jest zgłaszający, a określony w art. 30 ust. 5 Prawo budowlane termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu wymusza rezygnację z zastosowania licznych rozwiązań kodeksowych, jak choćby zawieszenia postępowania, a także częściowo zwalnia organ z nałożonego przez art. 7 i 77 kpa obowiązku wyjaśniania stanu faktycznego.

10 Organ wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. W tej sprawie nie została wydana żadna decyzja. Zgłoszenie nie jest wnioskiem o wszczęcie sprawy administracyjnej, lecz przedstawieniem woli inwestora o zamiarze przysługującego wprost z ustawy prawa do zabudowy (art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego).

11 Milcząca zgoda organu I instancji nie jest decyzją administracyjną. Z przepisów nie można wywieść, że stanowi władcze rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, który to element przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania danej czynności procesowej organu jako decyzji administracyjnej.

12 W konsekwencji organ uznał, że wobec braku przedmiotu postępowania o wznowienie postępowania organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego.

13 Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł W. J. wskazując, że nie zgadza się z lokalizacją windy. Podniósł, że skoro organy wskazują, że w niniejszej sprawie nie została wydana żadna decyzja, to mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

14 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał ww. stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

16 Sąd uchylił zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

17 W niniejszej sprawie poddane kontroli Sądu zostało postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty G. odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 Kpa, wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zgłoszenia wykonania robót budowlanych.

18 Sąd zauważa, że Starosta G. odmawiając wznowienia postępowania co do zasady postąpił słusznie, nie było bowiem podstaw - na gruncie niniejszej sprawy - do wznowienia postępowania. Niemniej w podstawie prawnej organ zastosował niewłaściwy przepis, skoro przedmiotem rozstrzygnięcia była odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wojewoda [...] utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie powielił błąd organu I instancji.

19 Uszło bowiem uwadze organów obu instancji, iż dla odmowy wszczęcia postępowania w trybie wznowienia postępowania ustawodawca przewidział samodzielną podstawę prawną określoną w art. 149 § 3 Kpa. Jest to zatem przepis szczególny w stosunku do art. 61 a §1 k.p.a. Postępowanie dotyczące wznowienia postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym, odnośnie którego zastosowanie mają wyłacznie przepisy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego w Rozdziale 12 "Wznowienie postępowania". Zgodnie z art. 149 § 1 Kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4).

20 Odmawiając zatem wszczęcia postępowania organ powinien wydać postanowienie na podstawie art. 149 § 3 Kpa, a nie w oparciu o art. 61a Kpa, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

21 W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, a za nim postanowienie organu II instancji, zostały wydane z naruszeniem ww. przepisu postępowania administracyjnego i jest to naruszenie istotne, bowiem dotyczy podstawy prawnej orzeczenia.

22 Niemniej, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, przewidzianego w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, upoważnia inwestora do rozpoczęcia, po upływie wskazanych 30 dni, planowanej działalności budowlanej. Ponieważ uprawnienie inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych wynika jedynie z milczenia organu i brakuje przesłanek do zastosowania wobec tego "rozstrzygnięcia" środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, dlatego stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

23 Nie zgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje, iż uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na organ obowiązku potwierdzenia powstania tego uprawnienia poprzez wydanie aktu administracyjnego.

24 Przy czym jak przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania należy wydać wówczas, gdy żądanie wznowienia postępowania będzie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej przez organ w innej formie prawnej niż decyzja czy postanowienie (np. w formie umowy cywilno-prawnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia), a także gdy sytuacja strony jest kształtowana z mocy prawa, a więc bez konieczności wydawania decyzji, a wiec gdy w sprawie nie wydano decyzji ostatecznej.

25 Z ostatnią z przedstawionych sytuacji mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uprawnienie do wykonania robót budowlanych inwestor nabył z mocy prawa poprzez niezłożenie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Z tego też względu, skoro nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, nie może zostać wszczęte postępowanie dotyczące wznowienia postępowania, która może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej.

26 Z podanych przyczyn zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

27 W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.