Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1389/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 1389/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skarg Z.G.-K. i A. U. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. U. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]

3 kwietnia 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art.

4 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.

5 z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7

6 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po

7 rozpatrzeniu zażalenia A.H.:

8 -uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w

9 O. z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], nakładające na Z. G.-

10 K. oraz A. U. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł

11 (słownie: pięć tysięcy złotych) z powodu uchylania się przez zobowiązanych od

12 wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB w O. Nr [...] z dnia [...]

13 listopada 2009 r. nakazującą Z. G.-K. oraz A. U.

14 wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości

15 położonej przy ul. Z. w O., umieszczenie na budynku zawiadomienia o

16 stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia a

17 także zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. Decyzji nadano rygor

18 natychmiastowej wykonalności;

19 -i na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 § 2 ustawy z dnia 17

20 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229,

21 poz. 1954 dalej u.p.e.a.) nałożył na Z. G.-K. oraz A. U.

22 grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł (pięć tysięcy złotych) z powodu

23 uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB

24 w O. Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

25 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, iż

26 w związku z niewykonaniem przez Z. G.-K. oraz A. U.

27 obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB w O. Nr [...] z dnia [...]

28 listopada 2009 r., organ powiatowy działając w oparciu o przepisy ustawy o

29 postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na

30 celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji. W związku z czym w

31 dniu 17 czerwca 2010 r. do zobowiązanych zostało skierowane upomnienie, wzywające

32 do wykonania ww. obowiązku. Następnie w dniu [...] września 2010 r. PINB w O.

33 wystawił tytuły wykonawcze Nr [...] skierowany do Z. G.-K. i Nr

34 [...] skierowany do A. U., których doręczenie w dniu 10 września 2010 r. i 8

35 Sygn. akt VII SA/Wa 1389/12

36 września 2010 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Następnie

37 postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. organ nałożył na

38 zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego

39 decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

40 Z. G.-K. i A. U. wnieśli z zachowaniem ustawowego terminu

41 zażalenie na ww. postanowienie.

42 W wyniku prowadzonego postępowania zażaleniowego [...] Wojewódzki

43 Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

44 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez

45 organ I instancji.

46 Ponownie rozpatrując sprawę PINB w O. postanowieniem Nr [...] z dnia

47 [...] grudnia 2010 r. nałożył na Z. G.-K. oraz na A. U. grzywnę

48 w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] z dnia [...]

49 listopada 2009 r. w wysokości 5.000 zł.

50 A. U. w ustawowym terminie złożył zażalenie na ww. postanowienie.

51 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr

52 [...] z dnia [...] lutego 2011 r., uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB w

53 O. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., i w oparciu o właściwą podstawę

54 prawną nałożył na Z. G.-K. oraz na A. U. grzywnę w

55 wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją

56 Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

57 Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z

58 dnia [...] lutego 2011 r., było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu

59 Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt:

60 VII SA/Wa 1154/11 uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, iż organ II instancji nie

61 uzasadnił w sposób szczegółowy kwoty, w jakiej ustalił grzywnę w celu przymuszenia,

62 ani zasad skuteczności i jej celowości.

63 Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia A. U. organ odwoławczy stwierdził,

64 że organ powiatowy prawidłowo przeprowadził ocenę stanu faktycznego lecz nie

65 wskazał prawidłowej podstawy prawnej z art. 119 § 1 u.p.e.a..

66 Przepis art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi,

67 że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez

68 zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania

69 czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może

70 spełnić inna osoba za zobowiązanego.

71 Sygn. akt VII SA/Wa 1389/12

72 Wobec powyższego organ uznał za zasadne uchylenie postanowienia PINB w

73 O. Nr [...] i nałożenie w oparciu właściwe przepisy ustawy o postępowaniu

74 egzekucyjnym w administracji grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł

75 (pięć tysięcy złotych).

76 Wezwał również A.U. i Z. G.-K.do:

77 1. wpłacenia powyższej grzywny wraz z opłatą egzekucyjną w wysokości 68 zł (art.

78 64a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) w terminie 14 dni od daty

79 doręczenia postanowienia na rachunek organu powiatowego. Pouczył, iż w sytuacji nie

80 uiszczenia przedmiotowej grzywny i opłaty zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji

81 administracyjnej należności pieniężnych.

82 2. wykonania określonego w decyzji PINB w O. Nr [...] z dnia [...] listopada

83 2009 r., obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia ze

84 wskazaniem, że w przeciwnym razie zastosowany zostanie tryb wykonania

85 zastępczego.

86 Wysokość grzywny w celu przymuszenia ustalona przez organ powiatowy w ocenie

87 organu odwoławczego była zasadna. Zobowiązani nie wykonali bowiem ciążącego na

88 nich obowiązku pomimo, iż decyzja w tej sprawie została wydana pod koniec 2009 r.

89 Decyzja PINB w O. Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., jest ostateczna i

90 podlega wykonaniu. Ponadto organ wskazał, że egzekwowanej decyzji został nadany

91 rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i

92 mienia, co jednoznacznie wskazuje na konieczność prowadzenia względem jej

93 adresatów postępowania egzekucyjnego, w toku którego należało zastosować środek

94 egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł.

95 Odnosząc się do zarzutów skarżących zawartych w zażaleniu organ zauważył, że

96 grzywna nałożona na zobowiązanych wynosi 5.000 zł co należy rozumieć, iż muszą oni

97 wpłacić na podane konto właśnie tę kwotę. Spełnienie obowiązku przez jednego

98 zobowiązanego zwalnia pozostałych z jego wykonania, jednakże może on wystąpić w

99 stosunku do pozostałego zobowiązanego z roszczeniem regresowym. Sposób wpłaty

100 zobowiązania zależy od zobowiązanych czy podzielą się oni wymaganą kwotą czy też

101 wpłaty dokona tylko jeden z nich.

102 Jednocześnie organ poinformował, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu

103 egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule

104 wykonawczym, nałożone, a nie niszczone lub nieściągnięte grzywny w celu

105 przymuszenia podlegają umorzeniu.

106 Sygn. akt VII SA/Wa 1389/12

107 Ponadto według art. 126 ww. ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał

108 obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w

109 uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

110 Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

111 Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

112 Warszawie złożyli Z. G.-K. oraz A. U..

113 Z. G.-K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w

114 części nakładającej na Z. G.-K. grzywnę w celu przymuszenia

115 wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB w O. nr [...] z dnia [...]

116 listopada 2009 r.

117 Zaskarżonemu postanowieniu Z. G.-K. zarzuciła na podstawie art.

118 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obrazę prawa

119 materialnego, w szczególności art. 119 § 1 cyt. ustawy w związku z art. 68 ustawy

120 Prawo budowlane oraz art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2011 r. o ochronie praw

121 lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U.

122 05.31.266) przez przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do nałożenia na nią grzywny

123 w celu przymuszenia do wykonania decyzji PINB w O. z dnia [...] listopada 2009 r.

124 nr [...], podczas gdy z treści wskazanych przepisów wynika, że obowiązanym do

125 dostarczenia lokali zamiennych lokatorom budynku przy ul. Z. w O. jest

126 gmina O.. Gminie tej, na podstawie art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego, PINB w

127 O. był obowiązany przedmiotową decyzję przesłać do wykonania. Stwierdziła, że

128 do czasu dostarczenia lokali zamiennych wykonanie innych obowiązków określonych w

129 decyzji jest nie możliwe. Skutkuje to brakiem podstaw do nałożenia grzywny w celu ich

130 wykonania, gdyż, zgodnie z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w

131 administracji, obowiązki powyższe są niewykonalne.

132 A. U. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

133 stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu

134 uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania

135 sądowego.

136 Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił obrazę przepisów postępowania, mającą

137 wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

138 - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

139 administracyjnymi w zw. z art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 121

140 par. 2 u.p.e.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny

141 z uwzględnieniem zasad skuteczności i celowości, wbrew jednoznacznym wytycznym

142 Sygn. akt VII SA/Wa 1389/12

143 zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

144 Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1154/11)

145 -art. 33 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 68 pkt 1-2 ustawy Prawo budowlane, poprzez

146 nałożenie na skarżącego sankcji za brak wykonania obowiązku o charakterze

147 niewykonalnym, w sytuacji gdy Miasto Otwock nie zapewniło lokali zamiennych

148 najemcom lokalu w budynku, co do którego został wydany nakaz wyłączenia go z

149 użytkowania, a skarżący takimi lokalami nie dysponuje;

150 -art. 10 k.p.a. przez pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do

151 zebranych dowodów przed wydaniem postanowienia w sprawie.

152 W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe

153 stanowisko w sprawie.

154 Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w

155 Warszawie postanowił na podstawie art. 111 § 1 ppsa. połączyć sprawy ze skarg

156 A. U. i Z. G.-K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia

157 z uwagi na fakt, iż mogły być one objęte jedną skargą.

158 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

159 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd

160 naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy lub

161 w przypadku stwierdzenia wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one

162 mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

163 W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec

164 czego skargi zasługiwały na uwzględnienie.

165 Sprawa trafiła po raz kolejny do kontroli Sądu, po uchyleniu przez Wojewódzki

166 Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt VII

167 SA/Wa 1154/11 postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

168 Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. ze wskazaniem Sądu, że organ II instancji nie

169 uzasadnił w sposób szczegółowy wysokości nałożonej grzywny oraz zasad, którymi

170 kierował się co do jej skuteczności i celowości. Wymieniony wyrok zapadł po

171 rozpatrzeniu skarg A. U. i Z. G.-K. i był wiążący dla organu

172 w myśl art. 153 ppsa.

173 Wbrew treści tego przepisu organ nie uwzględnił wskazań Sądu ze sprawy o

174 sygn. akt VII SA/Wa 1154/11.

175 Zaskarżone postanowienie jednym zdaniem odnosi się do wysokości nałożonej

176 grzywny stwierdzając, że wynika ona z faktu, iż decyzja nakładająca obowiązek

177 wyłączenia wskazanego budynku z użytkowania otrzymała rygor natychmiastowej

178 wykonalności, nadto upłynął znaczny czas od jej wydania. Tak skonstruowane

179 uzasadnienie nie wykazuje zasad, o których mowa była w orzeczeniu Sądu, tj.

180 skuteczności i celowości nałożenia grzywny i jej wysokości.

181 Jest to ważna okoliczność w sprawie. Obowiązek nałożony decyzją

182 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2009

183 r., nr [...], a następnie ujęty w tytułach wykonawczych z dnia [...] września 2010 r., nr

184 [...] w stosunku do A. U. i nr [...] w stosunku do Z. G.-

185 K. dotyczy wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego w

186 Otwocku. Powodem jego wyłączenia jest stan techniczny zagrażający bezpieczeństwu

187 ludzi i mienia. Postępowanie administracyjne zakończone wymienioną decyzją

188 prowadzone było z urzędu ale wywołane pismem M. Z. - lokatorki w

189 przedmiotowym domu. Dołączone akta administracyjne zawierają dokumenty - pisma

190 ww. lokatorki oraz pisma współwłaścicielki Z. G.-K., z których

191 wynika, że dom objęty był najmem z czynszem uregulowanym. Oznacza to, że decyzja o

192 nałożeniu obowiązku na współwłaścicieli budynku powinna zostać przesłana do władz

193 Gminy O., Gminy obowiązanej do zapewnienia lokali zamiennych. Stanowi o tym

194 treść art. 68 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 4 ust. 2 w

195 zw. z art. 11 ust. 2 pkt 4 i ust. 9 w zw. z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o

196 ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie kodeksu

197 cywilnego. Wymieniony art. 11 ust. 4 i 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. przewiduje,

198 że w przypadku opróżnienia lokalu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu

199 budynku lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Obowiązek dostarczenia

200 lokalu spoczywa do dnia 31 grudnia 2015 r. na właściwej gminie (art. 32 ustawy). Jego

201 realizację zapewnia art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem egzekwowany obowiązek

202 wyłączenia budynku z użytkowania obciąża współwłaścicieli, ale zobowiązanym do

203 zapewnienia lokali zamiennych jest też inny podmiot - gmina.

204 Są to okoliczności, które powinny być sprawdzane i przeanalizowane przez

205 organ egzekucyjny nakładający grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku

206 wyłączenia budynku z użytkowania. Nie bez znaczenia jest fakt, że organy

207 egzekucyjne orzekające w sprawie były również organami nakładającymi obowiązek w

208 decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Zatem

209 okoliczność tę znały z urzędu. Dodatkowo wskazywał na nią A. U. podnosząc w

210 zażaleniu z dnia [...] grudnia 2010 r., iż dnia [...] listopada 2009 r. złożył do Prezydenta

211 Miasta O. wniosek o zapewnie lokali zastępczych mieszkańcom przedmiotowej

212 nieruchomości.

213 Brak odniesienia się organu do tej kwestii stanowi o istotnym naruszeniu zasad

214 postępowania z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i prowadzi do braku

215 pełnych ustaleń mających na celu wykazanie celowości i skuteczności nałożonej

216 grzywny w określonej wysokości w myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 2

217 u.p.e.a. Jest też naruszeniem art. 153 ppsa., zważywszy, że Wojewódzki Sąd

218 Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2011 r.,

219 sygn. akt VII SA/Wa 1154/11 nałożył na organ obowiązek szczegółowego uzasadnienia

220 powyższych zasad.

221 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na

222 podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. uchylił zaskarżone postanowienie.

223 Organ administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie miał na

224 uwadze wyżej omówione wskazania.

225 O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 ww. ustawy. Zgodnie

226 zaś z treścią art. 152 ppsa. orzeczono o braku wykonalności zaskarżonego

227 postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku.