Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r., VII SA/Wa 1374/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r., VII SA/Wa 1374/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi J. K. i E. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. i E. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z

3 dnia [...] kwietnia 2013 r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 zw. z art. 144

4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z

5 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca

6 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu

7 zażalenia J. K. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego

8 Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013r. ([...])

9 nakładające na J. i E. K. obowiązek dostarczenia oceny stanu

10 technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr ew. [...] w [...],

11 gm. [...].

12 Organ wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] marca 2012 r. ustalono, iż na

13 ww. działce znajduje się trzykomorowy zbiornik na nieczystości ciekłe, wykonany z

14 kręgów żelbetowych, posiadający pokrywy betonowe z trzema otworami do usuwania

15 nieczystości (dwoma stalowymi, jednym betonowym). Otwory leżą w odległości 4,2 m

16 od budynku mieszkalnego p.p. K. i 8,15 m od ogrodzenia działki nr ew. [...].

17 Zbiornik nie ma odpowietrzenia wyprowadzonego 0,5 m ponad poziom terenu. E.

18 K. podał, że zbiornik wybudowano ok. 1968 r., i nie posiada dokumentów

19 dotyczących jego budowy.

20 W związku z powyższym organ powiatowy wydał, w trybie art. 81 c ust. 2

21 Prawa budowlanego, opisane na wstępie postanowienie, wskazując że ocena winna

22 określać szczelność ścian i dna oraz pojemność zbiornika, ze wskazaniem na mapie

23 zasadniczej wymiarów i odległości otworów od granic działek sąsiednich z

24 uwzględnieniem przewidzianego do wykonania odpowietrzenia. Opracowanie

25 powinno zawierać wskazania graficzne i opisowe możliwości doprowadzenia

26 zbiornika do stanu zgodnego z prawem z uwzględnieniem braku odpowietrzenia.

27 Organ przytoczył art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i podniósł, że brak

28 odpowietrzenia zbiornika narusza § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

29 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

30 budynki i ich usytuowanie. Nadto, ze względu na datę jego realizacji, zachodziły

31 uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego zbiornika. Jedynie możliwym było

32 wydanie postanowienia w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

33 Organ stwierdził, że zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na treść

34 postanowienia. Wyjaśnił, że na każdoczesnym właścicielu nieruchomości ciąży

35 obowiązek utrzymywania obiektów budowlanych znajdujących się w jej granicach w

36 należytym stanie technicznym.

37 Skargę na to postanowienie złożyli J. i E. K., zarzucając:

38 - obrazę art. 7 k.p.a. poprzez pomijanie słusznego interesu obywateli w

39 uregulowaniu sytuacji prawnej zbiornika z 1968 r.;

40 - obrazę art. 8 i 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie strony o możliwości zawieszenia

41 postępowania, co miało wpływ na ustalenie praw i obowiązków;

42 - obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie istotnych

43 okoliczności wynikających z postanowień organów, świadczących o zasadności

44 zawieszenia postępowania na etapie wykonania postanowienia z [...] lutego 2013

45 r. oraz stwierdzenie braku możliwości wykonania ww. postanowienia przez

46 skarżących, w związku z bezczynnością organów uprawnionych do wydania

47 żądanych dokumentów umożliwiających wykonanie postanowienia;

48 - obrazę art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie treści korespondencji załączonej w

49 postępowaniu odwoławczym, co miało istotne znaczenie do udowodnienia braku

50 wykonalności postanowienia organu I instancji;

51 - obrazę art. 6 k.p.a. w zw. z art. 97 i 98 k.p.a. polegające na niezawieszeniu

52 postępowania, pomimo zaistnienia przesłanek do działania z urzędu jak i na

53 wniosek strony - obrazę art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia

54 faktycznego, tj. niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione,

55 dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom

56 odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co skutkowało nieodniesieniem się do zarzutów odwołania, a także brak uzasadnienia prawnego, tj. wyjaśnienia

57 podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa;

58 - obrazę art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z rażącym

59 naruszeniem prawa poprzez nałożenie obowiązków skutkujących pozbawieniem

60 jej praw.

61 Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności ww. postanowień,

62 ewentualnie ich uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.

63 W uzasadnieniu skargi podali, że nie będąc profesjonalistami wnieśli o

64 zawieszenie i umorzenie postępowania. W odpowiedzi organ żądał dopełnienia

65 obowiązków, mimo świadomości, że nie była możliwa ich realizacja, gdyż wszystkie

66 czynności wykonano tj. odpowietrzenie ciśnienia w zbiorniku, ocenę stanu

67 technicznego zbiornika, odpowiednia jest odległość od sąsiadów. Organ powinien z

68 urzędu zawiesić lub umorzyć postępowanie, ewentualnie pouczyć o możliwości

69 złożenia wniosku, po czym wydać rozstrzygniecie w oparciu o wniosek strony.

70 Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazali, że nieporadność lub brak

71 orientacji w przepisach zobowiązuje organ do udzielenia wskazówek. Jednak

72 skarżących nie pouczono o prawie złożenia wniosku o zawieszenie postępowania w

73 celu uniknięcia negatywnych skutków związanych z oceną techniczną zbiornika. W

74 świetle rzecznictwa organ winien działać niejako "za stronę", tj. zawiesić

75 postępowanie z urzędu. Tylko takie działanie byłoby właściwe w sytuacji, gdy strona

76 informowała o braku możliwości wykonania postanowienia bez swojej winy w

77 oznaczonym czasie, dołączając pisma, że zbiornik nie zagraża nikomu i kontrola jest

78 bezpodstawna.

79 Organ bez podania postaw faktycznych i prawnych podzielił stanowisko

80 organu I instancji nie odnosząc się do zarzutów odwołania.

81 Następnie, powołując się na orzecznictwo, skarżący podnieśli, że zbiornik nie

82 podlega organowi powiatowemu, który nie powinien się tym zajmować.

83 Nadto wskazali na lakoniczność, a nawet brak argumentacji wskazującej,

84 jakimi motywami kierował się organ, co narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ II

85 instancji pominął fakt uzależnienia wykonania pierwotnego postanowienia od

86 działania innego organu.

87 Na koniec skarżący zarzucili, że wydane postanowienia rażąco naruszają

88 prawo. Postanowienie jest bowiem niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5

89 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda wynikająca z przepisów prawa lub jest ono

90 faktycznie niemożliwe do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej.

91 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w

92 zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie.

93 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

94 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia

95 prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, zgodnie z

96 art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

97 administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa.

98 Oceny prawidłowości badanych aktów administracyjnych, w świetle

99 powyższych kryteriów, Sąd dokonuje w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym

100 w dacie ich wydania.

101 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

102 Poddanym kontroli Sądu postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor

103 Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora

104 Nadzoru Budowlanego w [...] nakładające na skarżących, w trybie art. 81 c

105 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego

106 spornego zbiornika na nieczystości ciekłe.

107 Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 cyt. ustawy organy

108 administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania

109 uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót

110 budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w

111 drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia

112 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi

113 osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

114 Przytoczony wyżej przepis został umieszczony w rozdziale 8 ustawy Prawo

115 budowlane pt. "Organy administracji architektoniczni-budowlanej i nadzoru

116 budowlanego. Jest zatem przepisem o charakterze ogólnym, procesowym, który

117 znajduje zastosowanie z odpowiednimi przepisami szczegółowymi tej ustawy i tylko

118 w sytuacji powstania uzasadnionych wątpliwości. Innymi słowy postanowienie

119 wymienione w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy i jest

120 wydawane w innym toczącym się postępowaniu przewidzianym w ustawie, bądź

121 służy wyjaśnieniu powstałych wątpliwości, które mogłyby uzasadniać wszczęcie

122 takiego postępowania.

123 W świetle treści art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane istotne jest

124 prawidłowe korzystanie przez organ z tego środka dowodowego. Konieczność ta

125 wynika między innymi z określonych w nim terminów, takich jak "uzasadnione

126 wątpliwości" i "odpowiednie ekspertyzy

127 W orzecznictwie wskazuje się, że z uwagi na użycie przez ustawodawcę

128 nieostrych pojęć " uzasadnione wątpliwości" oraz " odpowiednie ekspertyzy" zarówno

129 ustalenie zakresu wymaganej oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również

130 uzasadnienie uruchomionych na tej podstawie działań organu, musi opierać się na

131 wnikliwej analizie stanu faktycznego badanej sprawy, a co za tym idzie wymaga

132 wyczerpującego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z

133 dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/1007, publ. centralna baza orzeczeń nsa).

134 W konsekwencji, skorzystanie z omawianej regulacji uzależnione jest nie od

135 jakichkolwiek wątpliwości, ale od wątpliwości uzasadnionych, kwalifikowanych. Organ

136 ma przy tym obowiązek szczegółowo określić rodzaj oceny technicznej, czy

137 ekspertyzy oraz ich zakres w celu wyjaśnienia uzasadnionych wątpliwości, ale

138 również zapobieżeniu żądania kolejnych ekspertyz o innym zakresie.

139 Uprawnienie organu wynikające z omawianego przepisu nie może zatem

140 dotyczyć wątpliwości, których wyjaśnienia organ może wykonać we własnym

141 zakresie, w ramach posiadanej wiedzy i przysługujących mu środków. Stanowisko to

142 znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, podaje się w nim

143 bowiem, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co

144 do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien

145 rozstrzygać we własnym zakresie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu

146 Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr

147 351/07 publ. centralna baza orzeczeń nsa).

148 Stąd też organ, stosując powyższy przepis, stanowiący podstawę prawną do

149 nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie może

150 dokonywać jego wykładni rozszerzającej (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 13 września

151 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841, podobnie w wyroku WSA w

152 Krakowie z dnia 31 października 2007 r. II SA/Kr 683/05, LEX nr 394431).

153 Z postępowania wyjaśniającego winno zatem wynikać jednoznacznie, że

154 powstałych uzasadnionych wątpliwości organ nie może wyjaśnić we własnym

155 zakresie. W konsekwencji, jeśli istnieje taki zakres uzasadnionych wątpliwości, które

156 organ może wyjaśnić samodzielnie, to nakładając obowiązek przedłożenia oceny

157 technicznej lub ekspertyzy winien w nim określić tylko te z obowiązków, które

158 wymagają wiedzy wyspecjalizowanej, a więc takiej, jaką służby organu nie

159 dysponują.

160 Nie bez znaczenia jest również to, że koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba

161 zobowiązana do ich dostarczenia. Oczywiste jest zatem, że im szerszy zakres

162 ustaleń, jakie organ określi w postanowieniu, tym większy koszt oceny technicznej

163 lub ekspertyzy musi ponieść strona.

164 Reasumując, wydając postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa

165 budowlanego obowiązkiem organu jest wykazanie wystąpienia zarówno

166 uzasadnionych wątpliwości, jak i tego, czy mieszczą się one w podanym przez

167 ustawodawcę zakresie, a więc dotyczą jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu. W przeciwnym wypadku organ nie

168 ma podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej, czy

169 ekspertyzy.

170 Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy

171 stwierdził tylko jednym zdaniem, że w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości w

172 związku z ujawnieniem przez organ stopnia podstawowego niezgodności zbiornika

173 na nieczystości ciekłe z § 35 warunków technicznych oraz ze względu na datę jego

174 realizacji. Organ nie dokonał zatem oceny, czy określone w postanowieniu organu

175 powiatowego ustalenia, jakie winny podlegać wyjaśnieniu w ocenie technicznej,

176 dotyczą jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, a w szczególności stanu

177 technicznego przedmiotowego obiektu.

178 Tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia narusza art. 107 §

179 3 kpa i nie poddaje się żadnej ocenie.

180 Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że sam fakt, iż szambo funkcjonuje przez

181 wiele lat nie oznacza jeszcze, że znajduje się ono w stanie technicznym budzącym

182 uzasadnione wątpliwości, a więc nie przesądza samo w sobie o konieczności

183 sporządzenia oceny technicznej.

184 Nadto, określenie wymiarów i odległości otworów szamba od granic działek

185 sąsiednich nie wymagało wiedzy specjalistycznej, a co za tym idzie nie mogło budzić

186 uzasadnionych wątpliwości. Z akt sprawy wynika, że organ powiatowy dokonał części

187 pomiarów podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2012r.

188 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien mieć zatem na

189 uwadze, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi dotyczyć tylko takich

190 przypadków, w których wiedza pracowników inspektoratu jest niewystarczająca, a nadto jej brak należy uzasadnić w rozstrzygnięciu. Z art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. c Prawa

191 budowlanego wynika bowiem, że do podstawowych obowiązków nadzoru

192 budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa

193 budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno budowlanych

194 z przepisami techniczno budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Artykuł 81

195 c ust. 2 cyt. ustawy, który nakłada na stronę koszty określenia stanu technicznego

196 obiektu może być zatem stosowany tylko wyjątkowo, jeśli przy użyciu posiadanej

197 wiedzy i środków organy nie są w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości.

198 Jeśli organ dojdzie jednak do przekonania, że pewien zakres ustaleń może

199 być wykonany jedynie przez rzeczoznawcę, w uzasadnieniu przedstawił swoje

200 stanowisko, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 kpa

201 W związku z powyższym słuszne okazały się zarzuty skarżących odnośnie

202 naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego.

203 W świetle przedstawionej argumentacji, już tylko na marginesie wyjaśnić

204 trzeba, że organ nie miał obowiązku informowania stron o możliwości złożenia

205 wniosku o zawieszenie postępowania, czy też zawieszenia postępowania z urzędu,

206 wobec informacji o braku możliwości wykonania postanowienia w oznaczonym

207 czasie. Czas wykonania obowiązku rozpoczynał bowiem swój bieg dopiero od daty

208 uprawomocnienia postanowienia.

209 Z podanych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art.

210 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa., w pkt II wyroku orzekł na podstawie art. 152 ppsa.

211 O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ppsa.