Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1347/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1347/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. C., I. W. i R. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. W. i R. C. kwotę po 200 (dwieście) złotych, a na rzecz B. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...] Główny Inspektor

3 Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...]

4 kwietnia 2009 r., znak [...] mocą której stwierdzono nieważność decyzji

5 Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...] zatwierdzającej

6 projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z

7 infrastrukturą towarzyszącą.

8 W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, iż sporna

9 inwestycja stosownie do § 3 ust. 1 pkt 2 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24

10 września 2002 r. (Dz. U z 2002 r. Nr 179, poz. 1490) jest zaliczana do przedsięwzięć

11 mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających zgodnie z art. 46 ust. 1

12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przeprowadzenia

13 postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Takie postępowanie

14 poprzedzające wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. nie

15 zostało przeprowadzone.

16 W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak przeprowadzenia

17 tegoż postępowania stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z

18 art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jednakże naruszenie to nie ma

19 charakteru rażącego. Odnosząc się do pojęcia rażącego naruszenia prawa organ

20 przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt

21 OSK 1134/04 oraz poglądy tamże zaprezentowane. Wskazał, że obok oczywistego

22 naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony należy brać pod uwagę

23 społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Organy winny więc mieć na

24 uwadze to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy gdy stwierdzone

25 naruszenie przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy ma znacznie większą wagę

26 niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem Głównego Inspektora

27 Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie skutki gospodarcze oraz społeczne

28 przedsięwzięcia w postaci elektrowni wiatrowej nie powodują sytuacji, w której

29 należałoby decyzję Starosty [...] uznać za rażąco wadliwą. Takiej

30 wadliwości nie uzasadnia brak przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny

31 oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślono ponadto, że decyzja

32 Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. została wydana po spełnieniu przez

33 [...] Urząd Wojewódzki w odpowiedzi na jej wniosek o zaopiniowanie lokalizacji

34 budowy siłowni wiatrowej udzielił informacji, iż przedmiotowa inwestycja nie należy do

35 grupy obiektów szczególnie szkodliwych dla środowiska, ani mogących pogorszyć stan

36 środowiska, zatem nie są potrzebne uzgodnienia ani opinie wojewody w zakresie

37 ochrony środowiska na żadnym z etapów postępowania inwestycyjnego. Następnie

38 Wojewoda trzykrotnie w sposób odmienny dokonał oceny wymogów jakie inwestor

39 winien był spełnić. Jednocześnie spółka powołując się na orzecznictwo NSA wskazała,

40 że rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w

41 rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka podkreśliła również, że to organ który wydaje

42 decyzję w oparciu o przepisu prawa budowlanego ocenia czy inwestycja wymaga

43 sporządzenia raportu o jej wpływie na środowisko. Skoro Starostw [...] w

44 decyzji z dnia [...] maja 2003 r. wskazał, że inwestor spełnił wszystkie warunki formalne

45 to tym samym wskazał, że inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu.

46 Wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w

47 Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

48 Na skutek wniesionej przez uczestnika "M." Spółka z o.o. w K. w

49 upadłości skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r.,

50 sygn. akt II OSK 2156/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu

51 Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Powodem

52 takiego rozstrzygnięcia było zaistnienie przesłanki nieważności, o której mowa w art.

53 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., polegającej na pozbawieniu strony możności obrony swych praw

54 przed Sądem I instancji.

55 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku ponownego

56 rozpoznania sprawy zważył co następuje.

57 Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

58 Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z

59 zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o

60 postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

61 Prawo o ustroju sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, iż wydana ona została

62 z naruszeniem przepisów prawa materialnego o istotnym wpływie na wynik sprawy.

63 Na wstępie, podkreślić należy znaczenie przepisu art. 190 ustawy Prawo o

64 postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dla zakresu kognicji Sądu ponownie

65 orzekającego w przedmiotowej sprawie. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że sąd,

66 któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej

67 sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto, że nie można oprzeć skargi

68 kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponowny rozpoznaniu sprawy na podstawach

69 sprzecznych z wykładnią prawa ustalona w tej sprawie przez Naczelny Sąd

70 Administracyjny. W analizowanym kontekście podkreślenia wymaga, że odstąpienie

71 sądu pierwszej instancji od wykładni prawa zawartej orzeczeniu Naczelnego Sądu

72 Administracyjnego może nastąpić jedynie w sytuacji zasadniczej zmiany stanu

73 faktycznego sprawy ustalonego w wyniku ponownego jej rozpoznania, albo w sytuacji

74 zmiany, po orzeczeniu NSA, stanu prawnego.

75 W związku z tym, że w sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu, nie

76 doszło do żadnej ze wskazanych wyżej sytuacji, ocena zgodności z prawem

77 zaskarżonej decyzji musi być zdeterminowana konsekwencjami obowiązywania

78 przepisu art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

79 W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2156/10

80 NSA podkreślił, że, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.,

81 z powodu niewystarczającego przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku

82 stanowiska Spółki wobec skargi. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 141

83 § 4 P.p.s.a., polegającego na braku jednoznacznego wskazania i wyjaśnienia podstawy

84 prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej

85 instancji oparł orzeczenie na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 156 § 1

86 pkt 2 K.p.a. Jako przyczyny nieważności wskazał zaś rażące naruszenie art. 32 ust.1

87 Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust.1 Prawa ochrony środowiska oraz § 3 ust.

88 1 pkt 2 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie

89 określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

90 oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do

91 sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz.1490). Nie

92 jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 11 Prawa ochrony środowiska

93 poprzez przyjęcie, że przepis ten sankcjonuje każde naruszenie przepisów Prawa

94 ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny powiązał dyspozycję tego

95 przepisu z zaniechaniem przeprowadzenia postępowania przewidzianego w przepisach

96 dotyczących ochrony środowiska, tj. art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz § 3

97 ust.1 pkt 2 lit. f w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r.

98 Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd

99 Administracyjny wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy

100 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony

101 oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość

102 naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią

103 rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób

104 rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w

105 bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni

106 prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki

107 niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki

108 gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest

109 możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego

110 państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04,

111 niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 165717). Nie jest zatem

112 możliwe, przy wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pominięcie skutków, które wywołuje

113 decyzja rażąco naruszająca prawo. Nie przesądzając o prawidłowości lub wadliwości, w

114 zakresie wykładni i zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., postępowania sądowego

115 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oceny skutków naruszenia art. 32 ust.1

116 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na

117 budowę, należy dokonać uwzględniając znaczenie całokształtu norm materialnych i

118 proceduralnych normujących proces oceny oddziaływania na środowisko i fakt

119 nieprzeprowadzenia tej oceny przed podjęciem decyzji o udzieleniu pozwolenia na

120 budowę (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, ONSA i

121 wsa 2009/6/116; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 62/08,

122 niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 516231).

123 Oceniając zatem decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...]

124 Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie określonym stanowiskiem

125 Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że nie jest ona prawidłowa.

126 Sąd podziela powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o

127 rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia

128 prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub

129 gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

130 Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności

131 pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę

132 prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być

133 stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania

134 wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo,

135 to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -

136 skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie

137 jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego

138 państwa. Poza sporem pozostaje fakt, że decyzja Starosty [...] z dnia [...]

139 maja 2003 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art.

140 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.

141 U z 2008 r., Nr 25, poz. 150). W chwili jej wydawania przedsięwzięcie, którego

142 dotyczyła wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania

143 na środowisko. Taki wymóg istniał ze względu na treść § 3 ust. 1 pkt. 2 lit. f

144 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia

145 rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz

146 szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia

147 raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U z 2002 r., Nr 179, poz. 1490). Wydanie

148 decyzji przez Starostę [...] w dniu [...] maja 2003 r. taką procedurą nie

149 zostało poprzedzone. Przesądza to o konieczności uznania, iż uchybiono wymogowi

150 jaki stawiał art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem

151 pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po

152 uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

153 Wskazany wyżej przepis nie budził wątpliwości interpretacyjnych, i nie wymaga

154 stosowania wykładni prawa a treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z

155 treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia.

156 W tej sytuacji należy ocenić, czy wskazane wyżej naruszenie prawa nie jest do

157 zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

158 Słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzednio rozpoznając

159 sprawę, że art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, wprawdzie uchylony z dniem 15

160 listopada 2008 r. nie może być pominięty przy ocenie decyzji Starosty [...] z

161 dnia [...] maja 2003 r. Z przepisu tego obowiązującego w dacie wydawania

162 przedmiotowej decyzji wprost wynikało, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów

163 dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Skutek ten świadczy o wadze

164 przepisów o ochronie środowiska i powinien być uwzględniony przy ocenie ważności

165 decyzji podjętej z naruszeniem tych przepisów, mimo uchylenia art. 11 ww. ustawy

166 przewidującego nieważność decyzji z mocy prawa. Jak jednolicie wskazuje się w

167 orzecznictwie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis

168 "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na

169 realizację konkretnego przedsięwzięcia i nadal pełni wobec niego w istocie funkcję

170 prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe

171 inwestora warunków, o których mowa w art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

172 Inwestor złożył wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i

173 zagospodarowania terenu oraz przedstawił prawo do dysponowania nieruchomością na

174 cele budowlane. Poza tym inwestycja była zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach

175 zabudowy i zagospodarowania terenu.

176 Skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego wniosły

177 B. C., I. W. i R. C.

178 B. C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

179 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 46 ust. 1

180 Prawa ochrony środowiska przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej

181 z rażącym naruszeniem prawa,

182 2) art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 11 i art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska

183 przez odmowę stwierdzenia nieważności zawierającej wadę powodującą jej

184 nieważność z mocy prawa w postaci wydania decyzji Starosty [...] ( z dnia

185 [...] maja 2003 r.) z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska,

186 3) art. 7, 77 i 107 kpa przez brak dokonania wyczerpującego ustalenia stanu

187 faktycznego oraz sprzeczności ustaleń z zebranym materiałem dowodowym

188 Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca B.C. wniosła o uchylenie

189 decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego oraz o zasądzenie na jej rzecz

190 zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

191 I. W. i R. C. w dwóch jednobrzmiących skargach zarzuciły

192 zaskarżonej decyzji naruszenie:

193 1) art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego,

194 2) art. 46 ust. 1 oraz art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska,

195 3) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie

196 określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

197 oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do

198 sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko,

199 4) art. 7, 8, 28 i 156 § 1 pkt 2 kpa.

200 Podnosząc powyższe zarzuty skarżące I. W. i R. C. wniosły o

201 uchylenie kwestionowanej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

202 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją

203 dotychczasową argumentację.

204 Uczestnik postępowania Spółka M. wniosła o utrzymanie w całości

205 zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Spółka wskazała, że

206 warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu

207 inwestycyjnego modyfikowane, a decyzja o odmowie określenia środowiskowych

208 uwarunkowań i tym samym wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przesądza

209 de facto o braku możliwości realizacji danego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie

210 i na proponowanych warunkach (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II

211 OSK 821/08, ONSAiWSA 2009/6/116).

212 W tej sytuacji należy zgodzić się z oceną organu I instancji, iż pominięcie w

213 procesie inwestycyjnym całego trybu postępowania przewidzianego dla przedsięwzięć

214 mogących pogorszyć stan środowiska (sporządzenie raportu, oceny oddziaływania na

215 środowisko) ma charakter rażącego naruszenia prawa.

216 Skutki, które wywołuje decyzja Starosty [...] w szczególności

217 społeczne powodują, że decyzja ta jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu

218 widzenia wymagań praworządności. Pamiętać przy tym należy, iż chodzi o skutki

219 wydania takiej wadliwej decyzji a nie skutek jaki może powstać w rezultacie

220 stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji.

221 Reasumując stwierdzić należy, iż organ II instancji w skarżonej decyzji

222 niezasadnie uznał, uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając stwierdzenia

223 nieważności decyzji Starosty [...], że decyzja wydana z pominięciem

224 obowiązkowej oceny środowiskowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

225 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy

226 art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o

227 postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.