Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 1314/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 1314/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] września 2008 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [....] września 2008 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "GINB", utrzymał w mocy decyzję z dnia [....] czerwca 2008 r., znak [....], [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej "WINB", o stwierdzeniu nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB") w [....] (dalej "PINB"), z dnia [....] kwietnia 2007 r., Nr [....].

3 Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

4 Decyzją tą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej "Prawo budowlane", PINB nałożył na inwestora [....] S.A. z siedzibą w [....], obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2007 r. następujących dokumentów dotyczących wykonania inwestycji p.n. budowa budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [....] obr. [.....] w [.....] przy ul. [....]: 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnym na dzień opracowania projektu; oraz oświadczenia projektanta, a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej mając na uwadze art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zgodności obiektu określonego w projekcie zamiennym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła [....] S.A. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż w sprawie nie istnieje decyzja o pozwoleniu na w/wym inwestycji, albowiem decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 września 2004 r.

5 Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [....], [.....] WINB, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność ostatecznej decyzji PINB z [....] kwietnia 2007 r. Nr [....].

6 W uzasadnieniu organ podał, że decyzja PINB dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na zastosowaniu błędnej podstawy prawnej, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy nie istniało pozwolenie na budowę. W przypadku braku pozwolenia na budowę w istocie nie można mówić o odstępstwie od tego pozwolenia i zatwierdzonego projektu oraz o wykonaniu projektu zamiennego w stosunku do tego projektu.

7 Po rozpatrzeniu odwołania GINB, utrzymał w mocy decyzję organu I –ej instancji.

8 W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące wydania przez PINB w [....] decyzji z rażącym naruszeniem. Zdaniem GINB brak w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przesądza o braku podstaw prawnych do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie może mieć art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z który można prowadzić postępowanie naprawcze w przypadku braku zatwierdzonego projektu budowlanego.

9 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. L. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono naruszenie:

10 - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo argumentów przemawiających za koniecznością jej uchylenia;

11 - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

12 - naruszenie art. 140 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia, na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa,

13 - błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

14 W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

15 Wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1984/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ww. skargę uznając stanowisko organu zaq prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1163/09, uchylił ww. wyrok.

16 Ponownie rozpoznając przedmiotową skargę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1816/10, uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

17 Wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1052/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił także ten wyrok, albowiem uczestnik postępowania Syndyk Masy Upadłości [....] S.A., na skutek niepowiadomienia został pozbawiony możności obrony swych praw w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

19 Skarga jest zasadna.

20 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

21 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.270).

22 W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2010 r.

23 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] września 2008r. utrzymująca w mocy decyzje [....] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] czerwca 2008 r. stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [....] kwietnia 2007 r. Nr [.....].

24 Należy stwierdzić, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji obowiązany jest do oceny tej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W zaistniałym stanie faktycznym organy obu instancji uznały, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [....] kwietnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

25 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla rozstrzygnięcia zagadnienia, czy doszło do rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę skutki naruszenia prawa, ewentualnie jego zakres i rodzaj, charakter naruszonej normy prawnej, a także skutki ekonomiczne lub gospodarcze, jakie dane naruszenie prawa pociąga za sobą. (m.in. wyrok NSA z 2.02.2005r. OSK 1134/04 Lex 165717, ale także orzecznictwo przywołane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia14.07.2010r. str. 9). Jeżeli skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to dane naruszenie ma charakter rażący.

26 Rażące naruszenie jest kwalifikowaną postacią. Przy czym należy zwrócić uwagę, że utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. ( wyr. NSA z 30.11.1999r. V SA/ 876/99)

27 Organy orzekające w przedmiotowej sprawie - z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 8 k.p.a., w uzasadnieniu swoich decyzji nie przeprowadziły stosownej analizy wagi naruszenia. Dodatkowo należy wskazać, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności zapewnia stronie prawo do żądania, aby jej sprawa została dwukrotnie rozpoznana przez dwa różne organy we wszystkich jej aspektach faktycznych i prawnych. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji.

28 Z treści uzasadnienia organu II instancji nie wynika, który z przepisów prawa budowlanego, w jego ocenie, został naruszony w sposób rażący. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania trybu naprawczego określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (a organ winien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tego prawa), jednakże samo to twierdzenie nie przesądza o takim naruszeniu przepisu, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy w swojej decyzji nie tylko nie użył słowa "rażące" w odniesieniu do naruszenia prawa, ale i nie uzasadnił wystąpienia jakiegokolwiek naruszenia prawa. Uzasadnienia takiego brakuje również w decyzji organu I instancji, który powołał się na rażące naruszenie prawa, ale w żaden sposób nie uargumentował swojego poglądu. Tak sporządzone uzasadnienie jak słusznie zauważyła skarżąca narusza 107 § 3 k.p.a.

29 Zadaniem organu administracji jest sporządzenie uzasadnienia w sposób, który wyjaśni stronom, jakimi przesłankami kierował się organ przy załatwianiu sprawy, co wiąże się z określoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania.

30 Nieprawidłowe sporządzenie przez organ II instancji odwołania uzasadnienia uniemożliwia Sądowi pełną kontrolę zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej, które zastąpiłoby merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracyjnego. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r.

31 Rozpoznając ponownie odwołanie organ dokona oceny, czy w zaistniałym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt. 3 tego Prawa, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia PINB w [....] z dnia [....] kwietnia 2007 r. Jeśli ustalenia te będą pozytywne, organ winien wykazać, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie prawa miało charakter rażący.

32 Wyjaśnić należy, że organ w trybie nieważności nie może prowadzić na nowo postępowania dowodowego zmierzającego do weryfikacji przyjętych w postępowaniu zwyczajnym ustaleń faktycznych. Ustalenia faktyczne, poza postępowaniem odwoławczym prowadzonym w toku postępowania zwyczajnego, mogą być weryfikowane w postępowaniu wznowieniowym, jeżeli zostaną spełnione odpowiednie przesłanki.

33 Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art.77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.