Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., VII SA/Wa 1210/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r., VII SA/Wa 1210/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 1974r., Nr 38 poz. 229 ze zm.) nakazał inwestorowi R. S. rozbiórkę budynku mieszkalno – gospodarczego typ. " Ł." o wymiarach 6,18 x 7,09 m wybudowanego samowolnie na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w Ł.

3 Postępowanie toczyło się na wniosek inwestora z dnia 29.12.2004r., w którym zwrócił się on o legalizację samowoli budowlanej.

4 Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 30.09.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na działce znajduje się budynek mieszkalno-gospodarczy z podpiwniczeniem, o konstrukcji drewnianej, dach kryty blachą trapezową, stolarka drzwiowa drewniana, ściany drewniane obite "supremą" i otynkowane, ściany działowe drewniane, strop nad piwnicą żelbetowy. Budynek wybudowano w 1991r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

5 Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] nałożono na R. S. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej budynku mieszkalno-gospodarczego, wraz z projektem zagospodarowania działki, sporządzonym na aktualnej mapie do celów projektowych (co najmniej w dwóch egzemplarzach), zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie zakończenia budowy, oceny technicznej obiektu oraz protokołów badań i sprawdzeń instalacji w które wyposażony jest obiekt.

6 W dniu 05.11.2009r. zobowiązany przedłożył wymaganą dokumentację.

7 Decyzją Nr [...] z dnia [...] organ I instancji nakazał R. S. rozbiórkę w/w budynku mieszkalno – gospodarczego, a po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż nie dokonano oceny inwestycji z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

8 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę ponownie zaznaczył, że stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności oceny stanu sprawy w świetle kontroli obowiązującego miejscowego planu nie może być wiążące dla organu I instancji, bowiem kwestia interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nie jest jednolita.

9 Organ I instancji nie jest zaś związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu organu odwoławczego.

10 Z zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] wynika, że w dacie budowy (1991r.) działka znajdowała się na terenie objętym ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] Gminnej Rady Narodowej w Ł. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] (planu obowiązującego do dnia 23.03.1993r.). Analiza w/w planu prowadzi do wniosków, że działka nr ew. [...] w dacie budowy obiektu znajdowała się na terenie przeznaczonym pod "tereny gminnego ośrodka usługowego, adaptacja istniejących obiektów oraz przewidziana realizacja budownictwa wielorodzinnego z programem centrum handlowo - usługowego i administracji w parterach budynku".

11 W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowy budynek mieszkalno – gospodarczy narusza ustalenia w/w planu. Nawiązując do decyzji organu odwoławczego organ zauważył, że nie można dokonać oceny zgodności budynku w oparciu o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące obecnie, bowiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części gminy, a inwestor nie posiada decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i o taką decyzję nie występował.

12 W ocenie organu I instancji art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane wymaga by organ dokonał oceny obiektu pod kątem przepisów obowiązujących w dacie budowy, zaś przedmiotowy budynek mieszkalno – gospodarczy znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. Z tego względu organ I instancji decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał na podstawie art. 37PB z 1974 rozbiórkę budynku.

13 Po rozpatrzeniu odwołania inwestora [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane: do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2.

14 Przepis art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

15 Organ odwoławczy podał, że faktem niekwestionowanym przez strony postępowania jest, że budynek mieszkalno – gospodarczy wybudowano w 1991r., czyli pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, bez wymaganego przepisem art. 28 ust. 1 pozwolenia na budowę. W myśl art. 37 ust. Prawa budowlanego z 1974r., obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

16 W świetle powyższego nakaz rozbiórki może być wydany w stosunku do budowy obiektu wykonanego równocześnie bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz przy spełnieniu którejś z przesłanek określonych w pkt 1 lub 2 omawianego artykułu.

17 Organ odwoławczy wskazał, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego budynek wybudowany został z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Wynika to z faktu braku pozwolenia na budowę oraz usytuowania obiektu na terenie, który wedle ustaleń obowiązującego w dacie budowy planu miejscowego, zlokalizowany był na terenie gdzie zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy Ł., w dacie budowy obiektu budowlanego działka znajdowała się na terenie przeznaczonym pod tereny gminnego ośrodka usługowego, adaptacji istniejących obiektów oraz przewidziana realizacja budownictwa wielorodzinnego z programem centrum handlowo usługowego i administracji w parterach budynku.

18 Przy braku obowiązującego obecnie planu i nie legitymowaniu się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy decydujące znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy ma plan obowiązujący w dacie budowy obiektu, który to plan przewidywał na terenie budowy innego rodzaju zabudowę z tego względu brak jest możliwości legalizacji obiektu.

19 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

20 Skarżący podnosił, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji nie zastosował się do wskazówek organu II instancji zawartych w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...] i nie wziął pod uwagę zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Ł. NR [...] z dnia [...], w którym stwierdzono, że obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr ewid. [...] nie koliduje z istniejącą na tym terenie zabudową oraz z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie prowadzenia postępowania i nie przeanalizował pod tym kątem przesłanki przewidzianej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. do czego był zobowiązany decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...].

21 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

24 Należy się zgodzić, z organem odwoławczym, że ważne jest aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej, jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych.

25 Organ odwoławczy w stosunku do prawidłowych ustaleń faktycznych na dzień dokonania samowoli nie prezentował jednolitej oceny prawnej , w decyzjach wydanych na podstawie art. 138 Kpa.

26 W decyzji nr [...] z dnia [...] zaznaczył, że organ I instancji powinien brać pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie prowadzenia postępowania i pod jego kątem przeanalizować przesłanki o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., biorąc przy tym pod uwagę, że jak twierdzi inwestor budynek powstał na starych fundamentach.

27 Natomiast w zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję o nakazie rozbiórki organ odwoławczy stwierdził, że przy braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nieposiadaniu przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy decydujące znaczenie dla oceny legalności obiektu ma plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy.

28 Skarżący powołał się na zaświadczenie otrzymane w Urzędzie Miejskim w Ł. z dnia [...] z którego wynika, że przedmiotowy budynek zrealizowany w roku 1991 na działce [...] przy ul. [...] w Ł. nie koliduje z istniejącą na tym terenie zabudową.

29 Sprawa sprowadza się więc do wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 29 października 1974r.

30 Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

31 Takimi przepisami dotychczasowymi - w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej - są przepisy art. 38 - 42 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

32 Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zatem warunkiem zastosowania przez organ administracji publicznej przymusowej rozbiórki obiektu, jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: po pierwsze, obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego prawem pozwolenia, po drugie, obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie nie przewidzianym - w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym - pod zabudowę albo przeznaczonym jest pod zabudowę innego rodzaju.

33 Ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym sprowadza się do kontroli inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli na danym terenie plan taki obowiązuje. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami jak i obowiązującym planem lokalnym.

34 Zaś nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym.

35 Sąd oceniając zaskarżona decyzję miał na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010r. w sprawie II OSK 1320/09 , w którym sąd ten stwierdził, że zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" -sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust I pkt I ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

36 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w procesie legalizacji samowoli budowlanej decydujące znaczenie powinno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powinna zatem istnieć możliwość wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego przez wskazanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Sąd miał tu na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. w którym Trybunał stwierdził, iż aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz gdy budowla nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. A zatem, na tle obecnego stanu prawnego zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) - w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 grudnia 2008 r.

37 Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z dnia 24 .08.2010r.,II OSK 1320/09 podkreślił, że inną kwestią jest ocena czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tzn. decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy ), a inną kwestią ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym.

38 Tak więc w warunkach utraty mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym została zrealizowana inwestycja ocena tej inwestycji w aspekcie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym winna nastąpić w świetle ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej w toku postępowania legalizacyjnego. Natomiast odnoszenie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego który już nie obowiązuje nie znajduje uzasadnienia .

39 Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym.

40 Sąd ten podkreślił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość budowy takiego obiektu, jaki

41 znajduje się na tym terenie (tożsamość obiektu budowlanego), to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i orzekanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.

42 Możliwość legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pojawiła się na gruncie ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku z dniem 31 maja 2004 r. Na "sięgnięcie" do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a to z uwagi na brzmienie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i właściwą interpretację pojęcia "przepisy dotychczasowe" użytego w tym przepisie oraz brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i sformułowanie zwrotu "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie" w czasie teraźniejszym.

43 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że prezentowana wyżej wykładnia art. 37 ust. 1 pkt, 1 Prawa budowlanego z 1974 r. od kilku lat dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 8 października 2007r., sygn. Akt II OSK 1318/08, LEX nr 347963, z dnia 6 listopada 2007r. , sygn. akt II OSK 1454/06, LEX nr 425375, z dnia 12 czerwca 2008r. , sygn. akt II OSK 647/07 LEX nr 483245, z dnia 3 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 234/09).

44 Podzielając wyżej zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1320/09 Sąd uznał, że organy błędnie wywiodły zakaz zabudowy na przedmiotowym terenie z nieobowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

45 Skarżący ma bowiem możliwości wykazania decyzją o warunkach zabudowy wydaną w toku postępowania legalizacyjnego, że pobudowany samowolnie obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Uzyskanie takiej decyzji umożliwia bowiem art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

46 Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję tak i decyzję ją poprzedzającą i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 145 § 1 pkt 1c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).