Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r., VIII SA/Wa 674/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2021 r., VIII SA/Wa 674/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz D. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] maja 2021r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej

3 w W. (dalej: "Dyrektor IAS" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 233

4 § 1 pkt 1, art. 13 § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1325; dalej: "Op", "Ordynacja podatkowa"), art. 21 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1, art. 26 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

5 o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 859 ze zm.; dalej: "ustawa o SENT"), po rozpatrzeniu odwołania T. – O. D. S. (dalej: "skarżący" lub "strona") utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno -Skarbowego w W. (dalej: "Naczelnik [...]UCS" lub "organ I instancji")

6 z [...] marca 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o SENT.

7 Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym

8 i prawnym:

9 Funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego [...] marca 2018r., na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości R., przy ulicy K., przeprowadzili kontrolę środka transportu o nr rej. [...], którym przewożone było [...] litrów oleju napędowego (kod CN 2710). Przewóz nie był zgłoszony

10 do rejestru zgłoszeń SENT. Brak było również dokumentu świadczącego

11 o przesunięciu magazynowym (art. 3 ust. 7 ustawy o SENT). Kierowca, podczas kontroli okazał list przewozowy na [...] litry paliwa (oleju napędowego). Ustalono, że zgodnie z zamówieniem z [...].03.2018r., część oleju miała być dostarczona

12 do B. W. w P.. W wyniku kontroli ilości oleju napędowego przewożonego ww. pojazdem stwierdzono, że wg wskazań listew pomiarowych: komora nr 1 o pojemności 7.000 l oleju jest wypełniona w ilości [...] l, komora nr 2

13 o poj. 7.500 l jest wypełniona w ilości [...] l, a komora nr 3 o poj. 5.000 l jest wypełniona w ilości [...] l. W związku z tym kontrolujący przyjęli, że [...] l oleju napędowego jest przewożone bez nr referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu, o którym mowa w art. 3 ust. 7 ustawy o SENT. Na kierowcę nałożono zatem mandat karny na podstawie art. 32 ustawy o SENT. Ponadto, zgodnie

14 z okazanym listem przewozowym i zamówieniem, paliwo w ilości [...] l zostało dostarczone do podmiotu S. Ł. w K.. Wg oświadczenia kierowcy paliwo w ilości [...]l miało zostać dostarczone do B. W. w P., który nie widnieje w CEIDG oraz KRS. Także w okazanych dokumentach nie podano ilości paliwa, która miała zostać dostarczona do tego podmiotu. Kierowca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zgłoszenie przewozu oleju napędowego w ilości [...] l na platformie PUSEC. W trakcie kontroli uzyskano nr referencyjny zgłoszenia na [...] l oleju napędowego i pojazd zwolniono do dalszej jazdy.

15 Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. (doręczonym stronie [...] grudnia 2018r.) Naczelnik [...]UCS wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, zakończone wydaniem decyzji z [...] lutego 2019r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy

16 o SENT. Powyższa decyzja została następnie uchylona, decyzją Dyrektora IAS

17 z [...] października 2019r. z uwagi na stwierdzoną przez organ odwoławczy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, określonych w art. 21 ust. 3 ustawy o SENT,

18 w oparciu o materiały dowodowe wymienione w piśmie z [...] stycznia 2019 r., a nie przedstawione organowi I instancji oraz odniesienie się do kwestionowanej przez przedsiębiorcę ilości towaru na jaką zostało wystawione podczas kontroli zgłoszenie [...] oraz do wyniku uzyskanego po przeprowadzeniu badania próbek towaru pobranego z transportu będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

19 W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania z uwzględnieniem zaleceń Dyrektora IAS, Naczelnik [...]UCS decyzją z [...] marca 2020r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie przepisów ustawy

20 o SENT.

21 W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, skarżący postawił szereg zarzutów dotyczących naruszenia: art. 77 § 1 i 4, art. 7, art. 80, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 8 kpa oraz art. 21 ust. 1, art. 26 ust. 3 ustawy o SENT. W szczególności, nie zgodził się z dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, które uznał za niewystarczające do nałożenia na niego kary pieniężnej. Posiadał on bowiem wszystkie wymagane prawem dokumenty, w tym dokument potwierdzający przesunięcie międzymagazynowe na [...] litrów oleju napędowego oraz zamówienia na ogólną sumę [...] litrów. Nadto, w ocenie skarżącego wystąpiły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na ważny interes strony

22 i interes publiczny.

23 Dyrektor IAS decyzją z [...] maja 2021 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną

24 w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika [...]UCS. Na wstępie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wnioski

25 i argumentację odwołania, jak również określił ramy prawne sprawy powołując przepisy ustawy o SENT, która reguluje zasady systemu monitorowania drogowego przewozu towarów. Dodał, że ustawa ta była kilkakrotnie nowelizowana (m.in. ustawą z 10 maja 2018r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018r., poz. 1039), która weszła

26 w życie z dniem 14.06.2018r. oraz ustawą z 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy

27 o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz. 1556), którą zmieniono jej tytuł

28 w brzmieniu "o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi".

29 Następnie wyjaśnił m.in., że art. 3 ust. 1 powołanej ustawy określa elementy,

30 z których składa się system monitorowania obejmujący przewóz towarów. Natomiast w art. 9 wskazano, że przesyłanie, uzupełnianie i aktualizacja zgłoszenia następują za pośrednictwem Platformy Usług Elektronicznych Skarbowo - Celnych.

31 W przypadku niedostępności rejestru podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik, w zakresie swojej właściwości, przesyła do wyznaczonego organu Krajowej Administracji Skarbowej dokument zastępujący zgłoszenie i uzyskuje potwierdzenie przyjęcia tego dokumentu. W celu zapewnienia przestrzegania ustawowych obowiązków w zakresie odpowiednio: dokonywania, uzupełniania

32 i aktualizacji zgłoszenia; zgodności danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem faktycznym; posiadania numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia dokumentu zastępującego zgłoszenie, sprawowana jest kontrola przewozu towarów. Kontrola obejmuje weryfikacje danych zawartych

33 w dokumentach okazanych przez kierującego oraz dokonanie oględzin towaru w tym pobranie próbek.

34 Dyrektor IAS wskazał następnie, że w realiach rozpoznawanej sprawy taka kontrola została przeprowadzona w dniu [...] marca 2018 r., na drodze wojewódzkiej

35 nr [...] w R., podczas której stwierdzono, że pojazdem o nr rejestr. [...] przewożone było [...] litrów oleju napędowego. Przewóz nie został jednak zgłoszony do rejestru zgłoszeń SENT i brak było również dokumentu świadczącego o przesunięciu magazynowym, zgodnie z art. 3 ust. 7 ustawy o SENT. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że dysponent towaru (firma skarżącego) nie zgłosił przewozu [...] litrów oleju napędowego w dniu [...] marca 2018r., co stanowi o naruszeniu obowiązku wynikającego z treści art. 5 ust. 1 ustawy o SENT. Okoliczności te stanowiły zatem podstawę do nałożenia kary pieniężnej zgodnie z art. 21 ust. 1 w związku z naruszeniem obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 ustawy o SENT, w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy powołał przy tym stosowne wyliczenia Naczelnika US (str. 10 zaskarżonej decyzji).

36 Dyrektor IAS dodał jednocześnie, że w świetle powołanych przepisów ustawy

37 o SENT, w przypadku ujawnienia nieprawidłowości, o których mowa w tych przepisach nałożenie na przewoźnika kary jest obligatoryjne i następuje niezależnie od przyczyny naruszenia ww. obowiązków przez podmioty wskazane w ustawie. Zdaniem Dyrektora, brak było również podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej ze względu na ważny interes przewoźnika lub interes publiczny. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki "ważnego interesu podmiotu" lub "interesu publicznego", o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o SENT. Na potwierdzenie swojego stanowiska Dyrektor IAS powołał prezentowane w tym względzie poglądy prawne w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wszystkie zarzuty odwołania uznał za niezasadne (str. 15 - 23 zaskarżonej decyzji).

38 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika postawił zarzuty naruszenia przepisów:

39 1. prawa materialnego:

40 - art. 21 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 1 ustawy o SENT, poprzez błędne przyjęcie, że przewoźnik nie uzupełnił zgłoszenia w systemie SENT;

41 - art. 21 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o SENT w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292) poprzez stosowanie przepisów

42 w sposób naruszający zasadę proporcjonalności w wyniku nałożenia na przewoźnika kary wyłącznie za uchybienia formalne w systemie SENT, które nie wiązały się z popełnieniem przestępstwa i w okolicznościach dysponowania przez stronę wszelkimi dokumentami niezbędnymi

43 do przewozu towaru;

44 2. przepisów postępowania:

45 - art. 122, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 210 § 4 Op w związku z przepisami art. 21 ust. 1 ustawy o SENT poprzez błędne przyjęcie, że istnieją podstawy do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w sytuacji, gdy zgłoszenie zostało przyjęte, a z okoliczności sprawy nie wynika, że zachodziła obawa uszczuplenia dochodów budżetowych Skarbu Państwa.

46 W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IAS wniósł o oddalenie skargi.

47 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

48 Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. Nr 2021, poz. 137), sprawowana jest w oparciu

49 o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie,

50 że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę

51 do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

52 z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

53 Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże

54 z innych przyczyn niż w niej wskazane.

55 Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Dyrektor IAS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2020 r., nakładającą na podstawie

56 art. 21 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o SENT na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą D. S. T.-O., jako podmiot wysyłający, karę pieniężną w kwocie [...] zł w związku z niewykonaniem obowiązku zgłoszenia przewozu towaru. Organy nie dopatrzyły się przy tym podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte

57 w dniu [...] grudnia 2018 r. na mocy postanowienia z dnia [...] listopada

58 2018 r. wydanego na podstawie art. 165 § 2 i § 4 Ordynacji podatkowej oraz art. 26 ust. 5, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o SENT. W uzasadnieniu postanowienia o wszczęciu postępowania organ I instancji wskazał na stwierdzenie podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r. braku numeru referencyjnego, dokumentu zastępującego zgłoszenie i potwierdzenia przyjęcia dokumentu zastępującego zgłoszenie albo dokumentu, o którym mowa w art. 3 ust. 7 ustawy o SENT.

59 Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że w ocenie Sądu decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącego została wydana z naruszeniem art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, albowiem

60 w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do przedawnienia prawa do wszczęcia

61 i prowadzenia w tej sprawie postępowania. Z treści postanowienia z dnia [...] listopada 2018 r. o wszczęciu postępowania wynika bowiem, iż postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 165 § 2 i § 4 Op w związku ze stwierdzeniem wykonywania przez skarżącego przewozu oleju napędowego bez zgłoszenia powyższego do rejestru SENT oraz bez dokumentu świadczącego o przesunięciu międzymagazynowym, o którym mowa w art. 3 ust. 7 ustawy o SENT, o czym wiedzę organ I instancji powziął podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r. Jak wynika z akt podatkowych, z kontroli, o której mowa został sporządzony protokół, który znajduje się w aktach administracyjnych.

62 Zdaniem Sądu wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego

63 w niniejszej sprawie w przypadku doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania po upływie terminu 6 miesięcy od dnia kontroli należało uznać za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 26 ust. 5 ustawy o SENT w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Wobec tego, iż ustawa

64 o SENT nie zawiera żadnych regulacji dotyczących wszczęcia postępowania,

65 z uwagi na treść art. 26 ust. 5 ustawy o SENT, w sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie art. 165b § 1 Op. Art. 165b § 1 Op ma zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów z uwzględnieniem modyfikacji, wynikających z faktu, że mamy do czynienia z inną kontrolą niż kontrola podatkowa i inną sprawą niż sprawa podatkowa, rozstrzyganą przez właściwe organy. "Odpowiednie" stosowanie przepisów nie ma jednolitego charakteru

66 i zależnie od przedmiotu regulacji może mieć miejsce zastosowanie danej regulacji wprost albo z modyfikacjami, lub też przepisy te nie mogą mieć zastosowania głównie z uwagi na charakter regulacji. Przy uwzględnieniu ww. modyfikacji zasadne jest zatem stwierdzenie, że termin wskazany w art. 165b § 1 Op jest w pełni wiążący, gdyż jego odpowiedniemu zastosowaniu nie sprzeciwia się charakter sprawy ani metoda regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1124/21).

67 Przyjąć zatem należy, że ustawodawca ograniczył termin, w którym uruchomione może być postępowanie administracyjne w sprawie stanowiącej rezultat kontroli w przedmiocie przestrzegania przepisów ustawy o SENT. Upływ tego terminu należy traktować jako bezwzględną przeszkodę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, opisywaną w nauce także jako ujemną przesłankę procesową, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego,

68 a w przypadku jego uruchomienia – obligującą do umorzenia procesu (zob. M. Cieślak [w:] S. Waltoś (red.) Marian Cieślak. Dzieła wybrane, t. II, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Kraków 2011, t. 2, s. 353; T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2014, s. 176, A. Marciniak (w:) W. Broniewicz, I. Kunicki, A. Marciniak, Postępowanie cywilne

69 w zarysie, Warszawa 2016, s. 232 – 235, Z. Resich/J. Lapierre (w:) J. Lapierre, J. Jodłowski, Z. Resich, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2016, s. 70 – 74).

70 Wskazać zatem wypada, że skoro kontrola w rozpoznawanej sprawie miała miejsce i zakończyła się w dniu [...] marca 2018 r., to najpóźniej [...] września 2018 r. można było wszcząć postępowanie administracyjne w tej sprawie. Dodać należy, że o skuteczności wszczęcia postępowania decyduje doręczenie postanowienia

71 o wszczęciu postępowania, co wynika z art. 165 § 4 Op, na który powołuje się organ

72 I instancji w wydanym w tym przedmiocie postanowieniu.

73 W świetle powyższych wywodów, postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, wszczęte w niniejszej sprawie z urzędu postanowieniem Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W. z dnia

74 [...] listopada 2018 r., zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2018 r., to jest po upływie

75 6 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli drogowej towarów, co miało miejsce

76 w dniu [...] marca 2018 r.

77 Z uwagi na fakt, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, ze wskazanych wyżej przyczyn formalnych było niedopuszczalne, poza rozważaniami Sądu pozostały zarzuty skargi, kierowane

78 co do istoty sprawy, jako bezprzedmiotowe.

79 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa, rozpoznając sprawę

80 na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o powyższym w punkcie 1 wyroku.

81 Uznając, że w niniejszej sprawie nie było możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej, Sąd w punkcie

82 2 wyroku na podstawie art. 145 § 3 ppsa umorzył postępowanie administracyjne.

83 O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Wskazana w punkcie 3 wyroku kwota [...] zł, obejmuje [...] zł uiszczone tytułem wpisu sądowego, [...] zł wynagrodzenia adwokata oraz [...] zł opłaty od pełnomocnictwa.