Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r., VIII SA/Wa 235/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r., VIII SA/Wa 235/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło

3 i przekazało do ponownego rozpoznania decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w G. z dnia [...] marca 2008 r., uchylającą z dniem [...] września 2007 roku decyzję

4 nr [...] z [...] września 2007 roku przyznającą T. J. – dalej skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci A. i E. rodzeństwo J.

5 Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją [...] września 2007 roku znak: [...] organ I instancji przyznał T. J. zasiłek rodzinny na A. i E. rodz. J. w kwocie po 64,00 zł miesięcznie, na każde dziecko, na okres od dnia 1 września 2007 roku do 31 sierpnia 2008 roku, a także jednorazowe dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na obydwoje dzieci, w kwocie po 100 zł i dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko –E. J., nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w kwocie 50 zł., na okres od dnia 1 września 2007 roku do dnia 30 czerwca 2008 roku.

6 Decyzją z dnia [...] października 2007 roku znak: [...] organ I instancji uchylił z dniem [...] października 2007 roku wyżej opisaną decyzję własną z dnia [...] września 2007 roku.

7 Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., które to decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku znak: [...] uchyliło powyższą decyzje i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na wady postępowania oraz podjętego rozstrzygnięcia, w tym brak podstawy prawnej oraz nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowania.

8 Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku organ I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 wznowił postępowanie w sprawie przyznania T. J. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, przyznanych decyzją ostateczną z dnia [...] września 2007 roku nr [...].

9 Postępowanie wznowieniowe zakończone zostało decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku znak: [...], którą uchylono z dniem [...] stycznia 2008 roku decyzję z dnia [...] września 2007 roku.

10 W wyniku złożonego odwołania, w/w decyzja z [...] stycznia 2008 roku została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2008 roku a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Podobnie jak

11 w przypadku decyzji z dnia [...] października 2007 roku Kolegium zwróciło uwagę

12 na wady postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak również samego rozstrzygnięcia. Stwierdzono, że decyzja z dnia 7 stycznia 2008 roku nie spełniała wymogów trybu wznowieniowego i wydana została z naruszeniem art. 151 K.p.a..

13 W dniu 13 marca 2008 roku z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta G. wydano postanowienie znak: [...], którym wznowiono postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] września 2007 roku przyznającej T. J. świadczenia rodzinne. W uzasadnieniu wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją nr: [...] z dnia [...] lutego 2008 roku, uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2008 roku, znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

14 W dniu [...] marca 2008 roku Burmistrz Miasta i Gminy w G., decyzją nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 62 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 3 pkt 23 i 24 oraz 17 a, art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm.) uchylił z dniem 25 września 2007 roku decyzję nr MGOPS-III-8180/664/2007/2008 z dnia 25 września 2007 roku przyznającą T. J. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci A. i E. rodz. J. Jednocześnie stwierdzono, że świadczenia rodzinne nie przysługują w/w od miesiąca września 2007 roku.

15 W uzasadnieniu decyzji podano, że dochodem rodziny od dnia 1 maja 2007 roku, oprócz dochodów ujawnionych przy składaniu wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2007/2008, była również emerytura skarżącej,

16 w wysokości 524,69 zł miesięcznie. Dochód ten powinien zatem zostać uznany

17 za uzyskany. Stwierdzono, że nie można jednocześnie uznać za dochód utracony zmiany wymiaru czasu pracy skarżącej z całego na 1/2 etatu (z uwzględnieniem dwutygodniowej przerwy między stosunkami pracy), albowiem nie mieści się

18 to w katalogu dochodów utraconych. Zaznaczono przy tym, że T. J. w dniu składania wniosku o ustalenie uprawnień do zaliczki alimentacyjnej kontynuowała podjęte po krótkotrwałej przerwie zatrudnienie. W związku z powyższym organ

19 I instancji stwierdził, że dochód miesięczny w rodzinie wyniósł kwotę 1 837,74 zł,

20 co w przeliczeniu na osobę w rodzime stanowi kwotę 612,57 zł netto. Zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje rodzicowi, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł netto. Ponieważ przekroczone zostało kryterium dochodowe świadczenie rodzinne nie przysługuje.

21 Od decyzji powyższej T. J. odwołała się podnosząc, że organ I instancji nietrafnie interpretuje przepisy. Skarżąca uważa, że organ I instancji interpretuje przepisy w taki sposób, aby nie przyznać należnych świadczeń rodzinnych. Przyznana jej emerytura w 2007 roku nie powinna mieć wpływu na uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej w okresie zasiłkowym 2007/2008. Uważa, że skoro dochód ten uzyskała w 2007 roku, to powinien on mieć wpływ jedynie na prawo do zaliczki przyznawanej na kolejny okres zasiłkowy. W przeciwnym razie te same dochody będą miały wpływ na uprawnienia w dwóch kolejnych okresach zasiłkowych, co jest dla niej niekorzystne. T. J. zaznaczyła przy tym, że emeryturę pobierała jedynie w okresie od dnia 1 maja 2007 roku do dnia 12 grudnia 2007 roku.

22 Decyzją z [...] maja 2008 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę

23 do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

24 W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2008 roku, organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, którą uchylił z dniem [...] września 2007 roku decyzję

25 nr [...] z dnia [...] września 2007 roku przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci: A. i E. rodz. J. Jednocześnie stwierdzono, że świadczenia rodzinne nie przysługują w/w od miesiąca września 2007 roku. W podstawie prawnej decyzji powołano się na przepisy art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również na art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.. nie wiadomo zatem, który z trybów wzruszania decyzji ostatecznych organ miał zamiar zastosować w niniejszej sprawie.

26 Z uwagi jednak na fakt, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku znak: [...] postępowanie w sprawie wznowione zostało w oparciu o art. 145 1 pkt 5 K.p.a., dlatego też należałoby uznać, że zamiarem organu I instancji było wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

27 Jak wyjaśniono w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2008 roku, przepis powyższy przewiduje jedną z rodzajów decyzji kończących postępowanie

28 w sprawie wznowienia postępowania. Stanowi on, że organ administracji publicznej

29 po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję,

30 w której uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą

31 o istocie sprawy.

32 Uchylając zatem decyzję organ obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej. Obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika

33 z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej na nowo. Istotą wznowionego postępowania jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji w ogóle rozstrzygana. Tymczasem z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji uchylił decyzję z dnia [...] września 2007 roku znak: [...] z dniem [...] września 2007 roku, stwierdzając jednocześnie

34 w punkcie 2, że świadczenia rodzinne nie przysługują Pani T. J. od miesiąca września 2007 roku. Kolegium zwraca jednak uwagę, że w postępowaniu wznowieniowym możliwe jest uchylenie decyzji, niemniej jednak nietrafnym jest określenie w rozstrzygnięciu daty z przeszłości od jakiej decyzja zostaje uchylana. Zasadą jest bowiem, że decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania wywołuje skutki prawne ex nunc (od momentu jej wydania), a nie z mocą wsteczną tak jak dzieje się to np. w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji.

35 Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z 9 czerwca 2008 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Podtrzymując w całości argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu

36 I instancji skarżąca wniosła o rozstrzygnięcie jej sprawy. Podniosła, że jest samotną matką, że nie zgadza się ze sposobem wyliczenia dochodu przez MOPS w G., bowiem ta sama emerytura, z tego samego okresu będzie doliczana do nowego okresu zasiłkowego, który niebawem będzie obowiązywał na okres zasiłkowy 2008/2009. Ponownie będzie brana pod uwagę do dochodu za 2007 rok.

37 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., podtrzymując w całości argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

38 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

39 skarga T. J. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn podnoszonych w skardze.

40 Uchylając decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze

41 w R. uznało, iż w przedmiotowym postępowaniu organ niewłaściwie zinterpretował przepisu o wznowieniu postępowania. Kolegium zwróciło uwagę,

42 że w postępowaniu wznowieniowym możliwe jest uchylenie decyzji a nie jej zmiana. Ponadto w decyzji wydanej w trybie wznowieniowym nie jest możliwe określenie daty

43 z przeszłości od jakiej decyzja zostaje uchylana. Zasadą jest bowiem, że decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania wywołuje skutki prawne ex nunc, a nie

44 z mocą wsteczną.

45 Podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę

46 do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub

47 w znacznej części. Przepis ten winien być czytany łącznie z dyspozycją art. 136 k.p.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego z urzędu lub na żądanie strony przed organem odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przepis art. 138 § 2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy

48 do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające).

49 Dodać należy, że nie wszystkie nawet rażące przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w znacznej części albo w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (porównaj orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego :wyrok z dnia 28 września 200 1r. V SA 239/01, LEX nr 50105; z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98, LEX nr 48721; z dnia 13 maja 1999r. IV SA 723/97, LEX nr 47269).

50 Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a .

51 Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. uchylająca decyzję organu

52 I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania niewątpliwie narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a.

53 W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie braki postępowania wskazane przez organ odwoławczy nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż mogą one zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a.

54 Samorządowe Kolegium odwoławcze w R. nie miało podstaw

55 do orzeczenia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy

56 do ponownego rozpoznania przez ten organ.

57 Bezsprzeczne jest, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub

58 w znacznej części. Organ odwoławczy nie wskazał zresztą, w uzasadnieniu swojej decyzji przesłanek, które miałyby to uzasadniać.

59 Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., które co wymaga szczególnego podkreślenia rozpoznawało niniejsza sprawę trzeci raz, było dokonanie oceny prawnej przeprowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy w G. postępowania z uwzględnieniem wykonania wytycznych, wydanych wcześniej organowi pierwszej instancji. Organ II instancji zobowiązany był zatem do oceny ustaleń organu

60 I instancji i wydania decyzji.

61 Zdaniem Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób niewystarczający odniósł się do podstawy prawnej, na podstawie której wydano decyzję w I instancji.

62 Przepis art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych stanowi samodzielną podstawę, bez konieczności odwoływania się

63 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, do dokonania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w razie zaistnienia okoliczności objętych jego dyspozycją. Ustalenie nienależnych świadczeń i zobowiązań do ich zwrotu może nastąpić jedynie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, którą przyznano nienależne świadczenie, aby wykluczyć sytuację, w której w obrocie prawnym pozostawałyby sprzeczne ze sobą decyzje: przyznająca świadczenie i nakładająca obowiązek jego zwrotu. Tym samym nie można domniemywać, jak uczynił to organ odwoławczy, w jakim trybie została wzruszona decyzja ostateczna. Wydanie postanowienia w sprawie wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może przesądzać o właściwej podstawie wznowienia. Postępowanie mające na celu wzruszenie decyzji ostatecznej przyznającej zaliczkę alimentacyjną powinno zostać poprzedzone postanowieniem o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji

64 w oparciu o treść art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści przepisu art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika uprawnienie do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie. Stanowi on w sytuacjach ścisle opisanych w powołanej normie prawnej lex specialis w stosunku do art. 149 k.p.a.

65 Z wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie wynika, że w piśmie z 3 października 2007 roku, pisanym jak twierdzi pod dyktando pracownika MOPS – u, poinformowała o zmianie swojej sytuacji finansowej. Podniosła ponadto, że wniosek jaki składała dotyczył dochodów za rok 2006 oraz, iż po decyzji z [...] września 2007 roku zwracała świadczenie w wysokości ponad 600 złotych, bo tak wynikało

66 z kolejnych decyzji a nie chciała płacić odsetek. Oświadczyła, że pracowała i pracuje jako pracownik fizyczny na pół etatu. Nadal pobiera emeryturę.

67 Nadto w sytuacji, gdy decyzja nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy w G. z dnia [...] stycznia 2008 r. (wydana w następstwie wznowienia postępowania - k. 30 akt adm.) została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2008 r. (k. 44 akt adm.) uchylona niezasadnym było wydawanie kolejnego postanowienia o wznowieniu postępowania (k. 45 akt adm.). Postępowanie wznowieniowe było już w toku, a organ I instancji winien był wydać decyzję merytoryczną.

68 Również sposób obliczania dochodu uprawniającego skarżącą do otrzymania zaliczki alimentacyjnej jest, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie błędny.

69 Działanie organów polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - aczkolwiek odpowiada literalnemu brzmieniu przepisu - to jednak wskazuje na nielogiczne, a wręcz paradoksalne skutki tak zastosowanego przepisu. Oparcie się przez organ I instancji jedynie na wykładni językowej musi prowadzić do wniosku, iż nawet niewielki miesięczny dochód uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku , z którego dochody stanowią podstawę

70 do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych może pozbawić stronę uprawnień

71 do świadczeń rodzinnych. Tak więc uznać należy, iż miesięczny dochód członka rodziny uzyskany po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę

72 do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych winien być traktowany jako element składowy dochodu rodziny , w oparciu o który ustala się miesięczny przeciętny dochód członków rodziny w okresie obejmującym kolejny miesiąc w którym członek rodziny uzyskał dochód. Tym samym użyte w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej

73 z 2.06. 2005 r. pojęcie " dochodu rodziny" należy traktować jako sumę wszystkich składników stanowiących dochód rodziny , na podstawie którego ustala się dopiero przeciętny miesięczny dochód uzyskany w określonym okresie.

74 Adaptując powyższe wywody do ustalonego stanu faktycznego w sprawie należy wskazać, iż organy administracji przyjmując dochód uzyskany przez skarżącą po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych

75 do dochodu rodziny za rok 2006 (w przeliczeniu na jednego członka rodziny) dodały kwotę odpowiadającą uzyskanej emeryturze (również w przeliczeniu na członka rodziny) co dało łącznie kwotę 612,57 zł. - przekraczającą kryterium dochodowe. Tymczasem posługując się dochodem faktycznie uzyskanym po dniu ustalenia prawa do świadczenia uzyskanym w 2007 r. (8 x 524,69 – emerytura) i po dodaniu dochodu

76 z 2006 r., dochody skarżącej wyniosły 19954,16 zł., dzieląc je przez 12 miesięcy i przez 3 osoby w rodzinie, średni dochód miesięczny na członka rodziny wyniesie 554,28 zł.

77 Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku.

78 Orzeczenie jak w pkt 2 wydano na podstawie przepisu art. 152 ppsa.