Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2004 r., I SA 3032/02

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2004 r., I SA 3032/02

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi I.I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2002 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I.I. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 I SA 3032/02

UZASADNIENIE

3 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2002 r. znak j.w., mocą której odmówił wszczęcia postępowania z wniosku I.I. o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Wojewody [...]:

4 - z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa na rzecz Dzielnicy Gminy [...], nieodpłatnie, nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...]

5 - oraz z dnia [...] września 1998 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa, na rzecz Dzielnicy Gminy [...], nieodpłatnie, nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2 .

6 W uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nadzorczego organ podał, że pismem z dnia 25 czerwca 2001 r. I.I. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wyżej oznaczonych decyzji Wojewody [...] twierdząc, że w skład skomunalizowanych nieruchomości weszły dwie działki z księgi wieczystej "[...]" a mianowicie działka nr [...] położona przy ul. [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] położona między ulicami [...] i [...] o powierzchni [...] m2 , które zostały nabyte przez jej ojca umowami notarialnymi z dnia [...] listopada 1942 r. i z dnia [...] września 1947 r. Zdaniem wnioskodawczyni, działki te nie stały się własnością Skarbu Państwa, a zatem decyzje komunalizacyjne zostały wydane z naruszeniem prawa.

7 Dokonując oceny powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził brak legitymacji wnioskodawczyni do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych i odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego. Organ zważył, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pojęcie strony zostało określone w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Podstawą materialnoprawną kwestionowanych decyzji jest art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy decyzję stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa wydaje wojewoda. Decyzja wojewody stwierdzająca nabycie mienia z mocy prawa jest decyzją deklaratoryjną, stwierdza ona bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługuje ono Skarbowi Państwa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa, który stał się ich właścicielem na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Grunty [...] przeszły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, toteż nawet przy braku wpisu w tym przedmiocie, w myśl art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2000r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.) rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie ma tu zastosowania. Zarówno do dnia 27 maja 1990 r. jak i w trakcie postępowania komunalizacyjnego właściciele nieruchomości przy ul. [...] jak i ich spadkobiercy, w tym skarżąca, nie legitymowali się tytułem prawnym do tych nieruchomości. Z powołanych zatem przepisów nie wynikają dla I.I. żadne uprawnienia ani obowiązki o charakterze prawnym, dlatego też nie posiada ona przymiotu strony. Stronami postępowania w niniejszej sprawie są Skarb Państwa i właściwa gmina, w tym przypadku Gmina [...], a samo postępowanie dotyczy przeniesienia własności nieruchomości Skarbu Państwa na Gminę. Podnoszony przez I.I. fakt wystąpienia do Prezydenta W. o zwrot nieruchomości nie dawał jej jeszcze uprawnień strony, tym bardziej że wniosek ten nie został do chwili obecnej pozytywnie dla wnioskodawczyni rozpatrzony.

8 Od powyższej decyzji I.I. złożyła, na podstawie art. 127 § 3 kpa, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że zgodnie z zapisami w księdze wieczystej ojciec jej K.B. był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, a jego następcami prawnymi jest wnioskodawczyni oraz jej matka A.B. Wniosła o wykazanie przez organ, w oparciu o stosowną dokumentację, że działki nr [...] i nr [...] z księgi wieczystej "[...]" stanowiły własność Skarbu Państwa.

9 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uwzględnił powyższego wniosku i decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję, przytaczając w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2002 r.

10 Na ostateczną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji I.I. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że sporne nieruchomości nigdy nie stanowiły własności Skarbu Państwa, gdyż były własnością rodziny B., co potwierdzają wpisy w księdze wieczystej. Kwestia tytułu własności została całkowicie pominięta przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jest faktem, iż nie odnaleziono dokumentu stwierdzającego przejęcie gruntu na rzecz Skarbu Państwa, co wynika z zaświadczenia sądu wieczystoksięgowego z dnia [...] maja 2001 r. W postępowaniu przed sądem powszechnym, którego przedmiotem jest – jak oświadczyła na rozprawie – uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, Gmina [...] nie jest w stanie wykazać tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. W takiej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązany był wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych i w jego toku wykazać, że w dacie komunalizacji Skarb Państwa był rzeczywiście wpisanym w księdze wieczystej właścicielem przedmiotowych działek.

11 W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi przytaczając w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będąc właściwym do rozpoznania skargi zgodnie z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zważył, co następuje:

13 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta ogranicza się do oceny, czy organy administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym oceny tej Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy.

14 Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżącej I.I. przysługuje przymiot strony dający legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] stwierdzających komunalizację z mocy prawa nieruchomości stanowiących byłe działki nr [...] i nr [...].

15 Należy w tym miejscu podkreślić, że stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie ma w tym przypadku zastosowania wyrażona w art. 61 § 3 kpa ogólna reguła, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień złożenia wniosku przez stronę, ponieważ wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, wymaga uprzedniej kontroli przez organ administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, a w tym, czy osoba wnosząca o stwierdzenie nieważności posiada zdolność do działania w tej sprawie. Stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja mająca być przedmiotem weryfikacji (art. 28 kpa). Pierwsza faza działania organu administracji obejmuje zatem ustalenie, czy wnoszący o stwierdzenie nieważności jest stroną tego postępowania.

16 Prawidłowy jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone uprawnienia lub obowiązki i że w postępowaniu w sprawie komunalizacji następującej z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stronami postępowania są wyłącznie Skarb Państwa i właściwa gmina.

17 Takie ustalenie mogłoby stanowić podstawę do uznania, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym komunalizacji nieruchomości, gdyby organ nadzoru wykazał, iż bezzasadne jest twierdzenie I.I., że to jej oraz pozostałym spadkobiercom byłego właściciela, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości.

18 Z przesłanych Sądowi dokumentów wynika, że ojciec skarżącej K.B. obie działki będące przedmiotem sporu nabył w drodze umów notarialnych - działkę nr [...] w dniu [...] listopada 1942 r. natomiast działkę nr [...] w dniu [...] września 1947 r. Jak wynika z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] sierpnia 1989 r. l. dz. [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 1949 r. odmówiono wpisu przeniesienia własności działki nr [...] stanowiącej parcelę budowlaną na rzecz K.B. W treści zaświadczenia stwierdzono, że na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa.

19 Inaczej ma się sprawa jeśli chodzi o działkę nr [...]. Z zaświadczenia wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne w W. w dniu [...] czerwca 1989r. l.dz. [...] wynika, że zgodnie ze stanem działów I-IV wykazu hipotecznego księgi wieczystej pn. "[...]" A Działy I-III-IV-V" prawo własności co do działki nr [...] o powierzchni [...] m2 wpisane jest na rzecz K.B. Na tym dokumencie skarżąca opiera twierdzenie, że działka nr [...] nie stała się własnością Skarbu Państwa.

20 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle nie odniósł się do tego dokumentu, mimo iż był do tego zobowiązany w ramach oceny interesu prawnego spadkobierczyni K.B. w sprawie komunalizacji przedmiotowej działki. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że wbrew przytoczonemu wpisowi w księdze wieczystej, na który powołuje się skarżąca, w dniu 27 maja 1990 r. stan prawny działki nr [...] był inny, niż to wskazano w cyt. zaświadczeniu Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] czerwca 1989 r. W przesłanym materiale dowodowym nie ma odpisów z ksiąg wieczystych odnoszących się do działek nr [...] i nr [...] z których wynikałby ich stan prawny na dzień 27 maja 1990 r. Organ nie wyjaśnił też, w skład jakich działek będących przedmiotem komunalizacji oraz na jakiej podstawie weszły sporne działki nr [...] i nr [...].

21 Należy podkreślić, że komunalizacja dotyczy prawa własności i może zostać potwierdzona deklaratoryjną decyzją wojewody, kiedy bezspornie nieruchomość stanowi mienie Skarbu Państwa. Skoro strona twierdzi, że przysługuje jej tytuł własności do nieruchomości i przedstawia na potwierdzenie tego zaświadczenie o treści księgi wieczystej, to - bez odniesienia się do twierdzenia strony i wykazania, że treść zaświadczenia o wpisie tytułu własności w księdze wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym - nie można uznać, że postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego. Dopóki na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie zostanie usunięta niezgodność między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, dopóty domniemanie z art. 3 tej ustawy przemawia na korzyść tego, czyje prawo jest wpisane w księdze wieczystej (por. wyrok NSA z dnia 24.10.1997 r. I SA 679/96 niepubl., a także wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1997 r. I SA 1319/96 niepubl.).

22 Organ administracji w niniejszej sprawie nie mógł zatem ograniczyć się do stwierdzenia, że skoro nieruchomość była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) to w dniu 27 maja 1990 r., to przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa.

23 Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, co oznacza, że w każdej fazie postępowania, a więc także na etapie oceny, czy zachodzi dopuszczalność wniosku o wszczęcie postępowania, organ obowiązany jest - stosownie do art. 7 i art. 77 kpa - wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan faktyczny i prawny sprawy. W tym przypadku, w pierwszej kolejności obowiązkiem organu było ustalenie, czy w świetle całokształtu zebranego materiału dowodowego wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych I.I. oraz pozostali spadkobiercy K.B. rzeczywiście nie posiadają interesu prawnego w sprawie dotyczącej własności przedmiotowych nieruchomości.

24 O niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji świadczy poza tym okoliczność, iż organ nie zwrócił uwagi na fakt, że decyzja komunalizacyjna nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., której dotyczył wniosek I.I., nie pozostawała w obrocie prawnym, gdyż decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r. została uchylona w całości.

25 W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a oceny dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania nadzorczego organ dokonał wbrew zasadzie określonej w art. 80 kpa. Te uchybienia przepisom postępowania uzasadniają zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa, przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

26 Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

27 Na marginesie powyższych ustaleń należy zwrócić uwagę, że obszerny materiał dokumentacyjny zgromadzony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji został przesłany Sądowi w stanie nieuporządkowanym - dokumenty nie są zszyte, strony nieponumerowane, brak chronologicznego układu dokumentów, występują braki w zwrotnych poświadczeniach odbioru decyzji.